끊이지 않는 소모적 ‘LNG 직수입’ 논쟁

[에너지신문] 1997년 정부가 산업·전력 생산원가 절감 및 소비자 선택권 확대를 위해 자가소비용 LNG 직수입제도를 법제화하고, 2005년 포스코가 자가발전용으로 LNG를 직수입한 이후 국내 LNG 직수입의 역사는 20년이 흘렀다.

20년 동안 LNG 직수입사는 24개사까지 확대되면서 지난해 말 기준 1000만톤을 넘을 것으로 예상되고 있다. 이는 국내 LNG 사용량의 20%를 상회하는 수준이다.

2024년 기준으로 LNG 직수입자는 총 24개사다.

중부발전, 서부발전, 남부발전, 포스코, 포스코인터내셔널, SK이노베이션E&S, GS칼텍스, GS EPS, 나래에너지서비스, 파주에너지서비스, GS파워, S-Oil, 신평택발전, SK에너지, 고려아연, 한화솔루션, 현대캐피탈, SK하이닉스, 여주에너지서비스, 롯데이네오스화학, 통영에코파워, SK인천석유화학, 울산GPS, SK멀티유틸리티 등이다.

그러나 이같은 LNG 직수입은 여전히 논란의 중심에 있다.

LNG 직수입을 부정하는 측에서는 LNG 직수입자들이 국제 천연가스 시장에서 가격이 저렴한 경우 LNG를 직수입 하지만, 가격이 높은 경우 LNG 직수입을 하지 않는 선택적 구매 행위(체리피킹)를 함으로써 천연가스 가격 변동에 대한 위험을 회피하고, 그 비용을 국민들에 전가한다고 주장한다.

이에 반해 LNG 직수입을 긍정적으로 보는 측에서는 LNG 직수입을 통해서 경쟁이 이뤄지면 상대적으로 저렴한 LNG 도입이 가능해지고 직수입자들의 저장설비 신설 등 신규 인프라 확충으로 국내 가스산업 밸류체인 전 분야의 효율성 향상으로 이어지고 전력 구매비용 감소 및 산업 경쟁력이 제고되므로 결과적으로 국민 편익도 증가된다고 주장한다.

■ LNG 직수입 ‘부정적’ 주장

LNG 직수입 제도의 구조적인 문제를 해결하기 위해 제도적 개선이 필요하다는 주장이 나온다.

김종호 부경대학교 경제학과 교수는 지난해 11월 29일 ‘LNG 직수입 문제점과 수소경제로의 전환에서 공공의 역할’ 토론회에서 ‘LNG 직수입으로 인한 가스공사 도입 비용 증가와 요금 인상의 문제’에 대해 발표하면서 LNG 직수입자가 러-우크라이나 전쟁으로 국제 LNG 가격이 폭등하자 직수입자들의 LNG 직수입 물량을 크게 줄인 것을 체리피킹의 대표적 사례로 들었다.

김용민 의원실 요청으로 ‘한전 전력 구매비용(2022년 기준)과 가스공사 연료 구매비용’ 분석을 국회예산정책처(2023년 9월 25일)에서 수행한 자료에 따르면 2022년 민간 직수입자의 LNG 구매 감소로 한국가스공사가 추가로 구매한 LNG 물량은 172만톤이었고, 이 물량을 구매하는데 소요된 비용은 약 3조 9462억원으로 추정된다는 것.

국가 전체의 천연가스 수요가 일정하게 유지된다는 가정 하에 국제 시장에서 LNG 가격이 고가인 경우 직수입자가 발전용 LNG를 직수입 하지 않는다면 줄어든 LNG 물량만큼을 한국가스공사가 국외에서 높은 가격에 LNG를 구입해 국내에 공급하게 되면 ‘LNG 도입비용 증가 → 한국전력 발전 자회사의 발전 연료비 단가 상승 → 최종 전기요금 상승’으로 국민이 피해를 보는 구조라는게 김 교수의 주장이다.

김종호 교수는 “그동안 우리나라는 ‘에너지 안보’를 뒷전으로 밀어두고 ‘시장효율성’을 우선하는 접근 방식을 추진해서 국제 에너지 위기시 국가적 에너지 공급 불안정 증가, 가격변동 대응능력 상실, 불확실성 증대 등의 문제점을 보여줘 가스산업 자유화 정책은 한계를 보여주고 있다”고 말한다.

따라서 LNG 직수입자에게 귀속되는 편익으로 인해 사회 전체적으로 국민 등 다른 이해관계자에게 손해를 야기시킴에 따라 현재와 같은 LNG 직수입 제도의 구조적인 문제를 해결할 수 있는 제도적 개선이 필요하다는 주장이다.

아울러 바람직한 가스산업 발전을 위해서는 LNG 직수입 물량에 대한 사전 신고 및 승인, 신고 물량 대비 일정 비율 이상의 과소·과대 도입 물량에 대해 벌금을 부과해 LNG 직수입자의 과소 LNG 물량 도입에 따른 한국가스공사의 고가의 LNG 구매 유발로 인한 도시가스요금 및 한전의 전력구입비 상승 방지를 위한 도시가스사업법 개정이 요구된다는 입장이다.

송재도 전남대학교 경영학부 교수는 2014년 이후 구매자 우위시장에서 직수입물량의 대량 이탈로 인해 가스공사의 평균요금 인하 기회가 박탈됐고, 직수입 물량은 국제 현물가격이 상승하는 경우 감소하지만 수급책임을 갖고 있는 가스공사는 불리할 때 더 많이 도입해야하는 불합리가 있다고 지적한다.

또 직수입물량의 높은 변동성으로 인해 가스공사 도입물량 예측 오류도 증대한다고 주장한다.

송 교수는 LNG 직수입사들로 인해 한국가스공사 도입물량이 감소해 규모의 경제 및 협상력이 저하되고 직수입사들의 공급량 변동으로 인해 가스공사가 해소해야 하는 불확실성 증대로 수급안정성이 악화된다고 강조한다.

또 직수입사들은 비축의무를 지지 않음으로 인해 국가 전반의 수급 안정성을 저해하고 있다고 말한다.

즉 직수입은 국가 전체의 가스도입 효율성과 안정성을 저해하고 있다는 주장이다.

아울러 송 교수는 이해관계자들간 형평성 문제가 발생하고 있다고 말한다.

직수입에 의한 평균요금제 상승으로 비발전 평균요금제 수요자의 손실이 발생하고, 전력도매시장의 정산방식의 특수성으로 인해 물량 가중평균 SMP 및 전력구입비가 상승하며, 직수입 사업자들의 이윤이 증가한다고 강조한다.

발전사별로 발전기의 용량이나 효율 등에서 차이가 있어 이익의 차이가 전적으로 가스도입 방식의 차이만으로 설명되지는 않지만 가스 도입방식의 차이가 직수입 발전사와 평균요금제 발전사간 이익 차이의 상당부분을 설명하는 것으로 보인다는 견해도 밝혔다.

과거 발전사들의 발전효율에 따라 이익 수준이 결정됐지만 현재는 직수입 여부가 결정적인 영향을 미친다는 얘기다.

이에 따라 송 교수는 민간LNG 직수입자의 정상이윤 이상의 이윤을 억제해 국민들의 후생을 증가시키는 것이 바람직하며, 정부는 직수입자들에게 귀속되는 이득을 억제하고 국민 대다수가 혜택을 볼 수 있는 정책 개선을 고려해야 한다고 주장한다.

직수입사업자들에게 귀속되는 이득을 억제해야 한다는 주장에 대해 정부의 지나친 개입을 촉구하는 것이라 비판할 수 있지만 스페인, 이탈리아와 같은 서유럽국가들의 경우 최근 수년간 에너지 가격 급등 상황에서 에너지기업들의 초과 이윤을 회수하는 조치를 단행한 바 있다는 것.

LNG 직수입 발전사들의 증가된 이윤은 기업의 효율성에 의한 것이기 보다 정부가 잘못 설계한 제도의 구조적 문제에 의한 것인 만큼 제도 개선을 통해 이를 억제하는 것이 타당하다는 주장이다.

부정 측-“체리피킹, 가격변동 위험 회피…국민 전가”

긍정 측-“비용 절감‧안보 강화‧국가 재정부담 감소”

■ LNG 직수입 ‘긍정적’ 주장

LNG 직수입사들은 LNG 직수입제도가 국가 에너지비용 절감, 에너지안보 강화, 정부 재정부담 감소 등 국가경제에 크게 기여하고 있다고 강조한다.

직수입사는 해외에서 값싼 에너지 도입을 위한 노력으로 최근 10년간 국가 LNG 도입비용 105억 달러(약 14조 5000억원)를 절감하는데 기여했다고 설명한다. 특히 전력시장에서는 2022년 기준 한전의 전력구매비용을 1조 1000억원을 절감했다고 분석했다.

또 과거 한국가스공사 도입에만 의존했으나 직수입 확대에 따른 공급채널 다변화를 기반으로 상호보완 작용을 통해 국가 LNG공급망을 강화해 왔다고 강조한다.

국가 LNG 수급대란 시기마다, 직수입 물량 및 저장탱크 공간을 한국가스공사에 대여해 국가 에너지 수급위기를 극복하는 데 기여했다는 것이다.

실제 2018년 18만 90000톤, 2021년 58만 2000톤, 2022년 94만 3000톤의 LNG물량과 2022년 12월 12만톤, 2023년 4월 12만톤 등의 LNG터미널을 대여했다. 아울러 직수입사는 2026년 계획기준 국내 LNG터미널 전체 시설의 약 26%를 담당해 정부의 인프라 투자에 대한 재정부담을 경감하는 데 기여하고 있다고 설명한다.

또한 SK이노베이션E&S가 호주 바로사, 미국 우드포드, 예멘 마리브 등에, 포스코인터내셔널이 미얀마 쉐, 쉐퓨, 미야 등의 가스전 개발에 적극적으로 나서 국가 자원확보에도 이바지하고 있다고 말한다.

특히 LNG 직수입 발전사의 체리피킹 논란에도 법령상 불가능하고, 관련 사례도 없으며, 감독기관인 한국전력거래소에서 확인 가능하다고 강조한다.

발전사는 전기사업법에 따라 정당한 사유없이 전력공급을 거부할 수 없으며, 공급가능 상태 유지를 위해 가격이 비싸더라도 반드시 LNG를 도입해 보유해야 한다는 것.

이는 전력거래소의 철저한 관리·감독 대상으로 위반시 발전사업 허가취소 사유에 해당한다는 설명이다. 즉, 싸면 도입하고 비싸면 도입하지 않는다는 이른바 ‘체리피킹’은 법령상 불가능하며, 일각에서 만들어낸 왜곡된 용어에 불과하다는 것이다.

아울러 일각에서 2022년 가스공사 발전용 LNG의 계획 대비 추가도입 급증 원인을 직수입사 때문이라고 주장하는데 대해서도 반발했다.

직수입사가 의도적으로 LNG 도입 및 발전 가동을 축소해 가스공사가 도입을 대폭 늘릴 수밖에 없었고 비용도 증가했다는 것은 우리나라 전력시장을 안다면 할 수 없는 주장이며, 통계수치를 보면 현실을 왜곡하는 주장임을 알 수 있다고 강조한다.

한국가스공사가 2022년 직수입 물량이 감소해 해당 감소분을 메우기 위해 계획 대비 도입을 급격히 증가시킬 수밖에 없었다고 하지만 이는 무리한 주장이라는 설명이다.

실상 2022년의 경우 한국가스공사의 도입계획은 660만톤이었지만 실제 도입량은 1838만톤(추가분 1178만톤)이었으며, 직수입 감소량은 105만톤이었다는 설명이다.

다시말해 잘못된 수요예측으로 인해 한국가스공사의 2022년 발전용 LNG 도입계획 대비 추가 도입물량은 1178만톤인 반면, 직수입 감소량은 105만톤으로 가스공사 추가 도입물량의 8.9%에 불과했다는 것.

즉 직수입 감소로 가스공사 도입물량이 급증했다는 것은 무리한 주장으로 가스공사의 수급 혼선에 대한 근본적 개선을 위해서는 나머지 추가구매 91%(1073만톤)에 대한 원인을 규명해야 한다는 주장이다.

LNG 직수입사들은 한국가스공사의 도입계획 대비 추가 구매물량 급증 및 이로 인한 도입비용 증가 주요 원인은 가스공사의 수요예측 오차 때문이라고 분석한다.

지난해 3월 21일 한국가스공사는 과학기술포럼에서 수요예측 오차로 고가의 LNG 현물을 구입할 수밖에 없었다고 밝힌 바 있다고 전했다.

당시 한국가스공사의 자료에 따르면 2022년 발전용 LNG 도입계획은 660만톤이었지만 실제 도입물량은 1838만톤이었다.

가스공사의 최근 5개년(2018년~2022년) 수요예측 오차율은 35%~178%로 국가 수급안정을 위해 국내 가스시장을 전문적으로 관리·감독할 수 있는 시스템 검토가 필요하다는 주장이다.

아울러 LNG 직수입사들은 우리나라 전력시장에서는 연료비가 저렴한 발전기 순서대로 가동 지시를 받기 때문에 LNG 도입가격에 따라 가스공사 연료를 사용하는 발전기가 우선 가동지시를 받을 수도 있고, 직수입 발전기가 우선 가동지시를 받을 수도 있다고 말한다.

2022년 직수입 발전사는 장기계약물량 주요 도입처인 미국 프리포트 생산기지 대형화재 및 글로벌 LNG 수급대란 속에서 공급사들의 일방적 계약취소 등에 의해 장기계약 대비 비싼 현물을 구매할 수밖에 없었다고 설명한다. 이로 인해 직수입 발전사 연료비가 높아져 발전 가동지시를 다수 받지 못했고, 가동률이 낮아져 LNG 연료 소비가 줄었다는 것이다.

2022년 월별 발전기 열량 단가를 보면 알수 있듯이 직수입 발전사는 LNG를 항시 보유해 전력시장 입찰에 참여하고 있으며, LNG가격이 높다고 의도적으로 연료를 도입하지 않은 사례는 없으며, 법령상 불가능하다고 강조한다.

안정적 수급위한 실질적·효과적 정책방안 마련해야

시장 원리 기반한 비용 분담과 인센티브체계로 개선

■ ‘에너지 안보’ 머리 맞대야

이같이 LNG 직수입을 둘러싼 논란은 여전히 현재 진행형이다. 그러나 최근 이같은 소모적 논쟁을 뛰어넘어 우리나라 천연가스의 안정적 수급체계를 위해 실질적이고 효과적인 정책 방안을 마련해야 한다는 목소리가 커지고 있다.

LNG 직수입 물량이 1000만톤을 넘어서고, 한국가스공사의 수요예측 오차가 증대하면서 국제 에너지 위기시 국가적 에너지 공급 불안정성과 시장 불확실성이 증대되고, 가격변동에 대한 대응 능력 강화 필요성 등 에너지 안보의 중요성이 높아지고 있기 때문이다.

김희집 에너아이디어 대표는 “산업부는 도시가스사업법 제40조 및 도시가스사업법 시행령 제20조에 명시된 조정명령을 실행해 국가가 모든 가스 수입자의 가스 수입 및 활용 정보를 파악하고 수급관리를 운영해야 한다”라며 “조건을 사전에 구체화해 필요시 자동적으로 조정 명령이 발동되도록 해야 한다”고 주장했다.

김태식 에너지경제연구원 박사는 “15차 장기 천연가스 수급계획에서는 수요 감소를 전망하고 있지만 원전 정책 등 기저발전의 변화 가능성과 신재생에너지의 발전 특성을 고려할 때 수요 변동성은 증가할 가능성이 있다”라며 “LNG 수급 불안에 대해 한국가스공사의 도매사업자 역할 변화가 필요하다”고 지적했다.

그는 “장기천연가스수요전망 오차, 설비의 비효율적 활용, 직수입 및 개별요금제 비중 확대에 따른 수급관리 불확실성 증가, 발전시장 불확실성, 국제 LNG 시황 변화, 정치적·지정학적 공급 리스크, 기상변화 리스크 등에 따른 수급불안이 존재한다”라며 “가스공급시설 공동이용제도 개선, 자가소비용 천연가스 직수입 관련 제도 보완, 발전용 수요 안정화 노력 등이 필요하다”고 강조했다.

김 박사는 “에너지 전환 과정에서 증가하는 수요 변동성에 대응하기 위해서는 신규 LNG 계약시 가격조건과 함께 계약의 유연성도 고려할 필요가 있다”라며 “LNG 수요 변동성 대응역량 강화를 위해 LNG 트레이딩 사업을 강화할 필요가 있다”고 말했다.

최용옥 중앙대학교 경제학부 교수는 “직수입자가 발전용으로 도입하는 천연가스는 상대적으로 장기 계약 비중이 낮고 현물가격에 따라 도입되는 양의 변동이 크게 발생한다”라며 “안정적 수급관리를 위해 중립적인 기구에서 정확한 정보를 바탕으로 안정적인 천연가스 수급관리를 할 수 있는 제도적 장치가 필요하다”고 지적했다.

그는 “규제 중심의 접근에서 벗어나 시장 원리에 기반한 비용 분담과 인센티브 체계로 개선, 장기 계약물량에 대한 인센티브를 주고, 국내에 잘 갖춰진 저장설비 등을 활용해 LNG 트레이딩을 허용하는 방안을 검토해야 한다”고 주장했다.