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[기고] 해외자원개발, 실패 딛고 미래준비 나서야
이정환 전남대 에너지자원공학과 교수
2018년 01월 08일 (월) 13:13:46 에너지신문 energynews@ienews.co.kr
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[에너지신문] 최근 10년간 세계 석유·천연가스 및 광물자원 시장은 급격한 변동성을 보여왔다. 2008년 글로벌 금융위기로 인한 세계경제 침체로 한 차례 급락한 국제유가는 곧바로 상승세를 회복해 2011년 이후 배럴당 100달러 이상의 고유가가 2013년까지 지속됐다.

그러나 2014년 6월말 공급과잉으로 국제유가가 다시 급락한 이후 현재까지 약 3년 여간 40~50달러 수준의 저유가가 유지되고 있다. 2016년 초 20달러대까지 하락했던 국제유가가 같은 해 6월 배럴당 50달러 수준을 회복했다. 2016년 9월 OPEC 감산합의가 이루어진 이후 지금까지 1년 이상 감산이 지속되고 있다. 이에 따라 최근 두바이유와 브렌트유 가격이 배럴당 60달러를 넘어섰으며, 미국NYMEX의 WTI 가격도 60달러에 근접하고 있어 자원가격이 반등하는 추세를 보이고 있다.

광물자원 시장 또한 2012년을 기점으로 2016년 상반기까지 대부분의 베이스메탈과 유연탄, 우라늄 등 거의 모든 광종의 가격이 하락했다. 특히 철광석은 2013년 톤당 160달러에서 2015년 40달러대까지, 연료탄은 2012년 톤당 110달러에서 2015년 40달러대까지 하락했다. 그러나 2016년 하반기 이후 미국 트럼프 정부의 성장친화경제정책(Growth Friendly Economic Policy)과 오바마 정부에서 추진해온 청정전력계획(Clean Power Plan, CPP) 정책의 전면적 수정에 따라 광물자원 가격이 장기침체를 벗어나 상승세 기조로 전환됐다. 철광석과 연료탄 뿐만 아니라 동, 알루미늄, 아연 등의 베이스메탈 가격 또한 뚜렷한 회복세를 나타내고 있다.

자원가격 반등에 따라 투자 분위기가 크게 개선되고 있는 것은 자원개발업계가 주목해야할 점이다.

◆ 해외자원개발에 대한 국민적ㆍ사회적 인식

우리나라는 지난 10년의 고유가시기에 석유공사, 가스공사, 광물자원공사 등 에너지공기업을 활용해 에너지자원 확보를 위한 해외자원개발 사업에 본격적으로 참여했다.

해외자원개발 추진을 통해 석유·가스 분야의 자원개발률을 14%, 광물자원(6대 전략광물)의 자원개발률을 30%까지 향상시켜 단기간에 양적 성장을 이뤘다. 그러나 정부정책 이행과정에서 실적위주의 강도 높은 정책으로 인해 인수합병(M&A) 및 생산광구 지분투자 방식에 의존한 외형 확장식 자원개발에 치중해 공기업의 재무건전성이 악화됐다는 비판을 받고 있다.

자원개발 경험과 기술 및 사업역량이 부족한 상황에서 운영권자의 의사결정에 따라 무리하게 사업에 참여한 점 또한 문제로 지적되고 있다. 세계 자원개발시장에서 오랜 경험과 노하우를 보유하고 있는 유수의 기업들과 경쟁하기 위해서는 효율성 높은 광구 운영을 위한 사업역량과 기술력이 확보돼야 한다. 그러나 우리나라는 동해 가스전을 제외하면 상업적으로 생산 가능한 광구가 없어 자원개발 경험과 역량을 축적하기 어려운 환경이다. 내부 역량이 충분히 확보되기 전에 사업규모를 급속하게 확대해 단계별 투자관리 및 경제성 평가가 미흡하고 위기관리도 이뤄지지 못했다.

최근 국회 국정감사에서 해외자원개발 사업의 투자 대비 손실이 크다는 것이 가장 큰 문제로 지적됐다. 지난 정부 이후로 국가 해외자원개발 사업에 대해 국민적, 사회적으로 부정적 인식이 확산되고 혈세를 낭비한 적폐로 낙인 찍혔다. 그리고 투자 실패 사례를 근거로 해외자원개발 사업에 대한 투자를 감축해야 한다는 여론이 형성되고, 이는 정부의 정책설정에도 영향을 미쳐 투자가 축소되는 등 해외자원개발 사업의 위기를 가중시켰다.

   
▲ 자주개발율.

◆ 해외자원개발의 중요성

우리나라의 에너지·자원정책은 수요관리 중심으로 추진돼 공급안보에 대한 취약성이 점점 악화되고 있다. 우리나라 국가 경제에서 제조업이 차지하는 비중은 31%로 세계에서 가장 높은 수준으로, 제조업 중에서도 석유화학, 철강 등 에너지 다소비산업의 비중이 높은 구조를 가진 제조업 중심 국가이다. 그러나 에너지 수입의존도는 1994년 이후부터 95% 이상으로 매우 높게 유지되고 있어 소비되는 대부분의 자원을 해외에서 수입하고 있는 상황이다. 자원 수입 역시 특정 국가에 집중돼 있어 세계 자원시장 여건에 많은 영향을 받는 취약한 구조를 가지고 있다.

세계에너지협의회(World Energy Congress)에서 발표한 ‘세계에너지 3대 지표 2017(World Energy Trilemma Index 2017)’ 보고서에서 우리나라는 국가능력순위와 에너지순위를 합한 국가전체 순위에서 39위를 기록했다.

우리나라는 에너지 소비량이 세계 9위임에도 에너지안보 수준이 매우 낮아 자원공급 대응책을 강화하는 것이 중요하다. 안정적인 자원 확보를 위해서는 해외자원개발 사업을 일관성 있고 지속적으로 추진해야 한다. 그러나 우리나라는 정반대의 노선을 택하고 있다.

국내 석유·가스 자원개발기업의 해외자원개발 투자액은 2011년 102억 6000만달러를 기록한 이후 유가하락, 정부지원 감소 등으로 인해 투자가 감소하고 있다. 특히 해외자원개발 투자를 주도해왔던 공기업은 정부출자 감소, 부채비율 관리, 구조조정 추진 등으로 투자활동이 확연히 둔화됐다. 민간기업의 경우 자원가격의 하락에 따라 기존 투자사업의 수익성이 악화돼 신규투자 여력이 부족하고, 민간투자 활성화 유도를 위해 지원됐던 에특자금이 삭감되는 등 정부지원 약화로 투자 분위기가 위축됐다.

   
▲ 국제유가 및 한국 해외자원개발 지원예산 추이.

한국, 시장에 많은 영향 받는 취약한 구조

일본·중국, 적극적으로 자원개발 활성화해

◆ 일본, 중국 등 주변국의 해외자원개발 투자현황

주변국의 상황은 어떠할까? 일반적으로 저유가 시기에는 석유·가스 개발 투자가 둔화되는 경향을 보이나, 2017년 상반기 일본과 중국의 석유·가스기업들의 동향을 살펴보면 오히려 해외자원개발 투자를 확대하고 있다. 그리고 자원의 안정적 확보를 목표로 일관적인 자원개발 정책을 추진하고 있다.

저유가 추세 장기화에도 불구하고 일본은 저유가를 해외 우량자산 확보의 기회로 인식하고 국내·외 석유·가스 등 자원개발을 적극적으로 추진하고 있다. 1970년대 제1차 석유파동 이후 일본은 에너지 공급 단절 우려를 꾸준히 자원개발정책의 철학과 방향성에 담고 있으며 안정공급을 목표로 해외자원개발을 진행하고 있다.

일본정부는 자원 분야 공적기구인 석유천연가스·금속광물자원기구(Japan Oil, Gas, and Metals National Corporation, JOGMEC)를 통해 자국기업들의 해외자원개발 지원확대를 지속하고 있다. JOGMEC은 2004년 출범 이후 해외자원개발 정부정책 수립, 사업출자 및 채무보증을 통해 기업의 해외자원개발사업 재정지원, 자원개발 기업·연구기관의 R&D와 기술개발지원 등을 담당하고 있다. JOGMEC은 2016년 말 기준 세계 18개국에서 26개 탐사 프로젝트에 참여하고 있고, 세계 19개 프로젝트에 직접투자, 융자, 신용보증 등 방식으로 자국 기업을 지원하고 있다. 이와 더불어 다수의 기술솔루션 사업을 진행하고 있다.

또한 개발생산에 참여한 기업들이 저유가로 겪고 있는 경영 및 재정측면의 어려움을 완화시키려는 목적도 포함된 것으로 분석된다. JOGMEC이 산유국 국영석유기업의 주식을 취득해 산유국과 전략적 파트너십을 구축하면 일본기업의 개발교섭에서 유리한 위치를 선점하고, 해당국가의 사업획득과 기술협력에 도움이 될 것으로 보인다.

일본정부는 또한 적극적인 자원외교 및 자원보유국과의 협력을 통해 자원공급국과의 관계를 강화하고 있으며, 자원개발 활성화를 위한 정책적 지원을 확대해 왔다. 경제산업성의 해외자원개발 광권 확보를 위한 예산은 2014년 이후 꾸준히 증가해 2017년에 762억 엔을 배정하는 등 국내외 자원개발 예산이 2016년 이후 연간 1000억 엔을 상회한다.

한편 중국의 경우 최근 석유 대외의존율이 65%에 달하는 국제 원유 수입 대국이다. 중국은 고속성장에 따른 에너지수급 문제를 해결하기 위해 2000년대 초반부터 적극적으로 해외자원개발을 추진하기 시작해 2010년 이후 해외자원개발 투자액(석유·가스+광물)은 7~800억 달러 수준의 일정한 규모를 유지하고 있다.

중국은 에너지안보를 에너지정책의 핵심으로 설정하고 해외자원개발을 독려하고 있다. 2010년 1월에는 에너지개발과 국제협력의 중대사항을 계획하고 조율하기 위한 범정부 협의기구인 ‘국가에너지위원회’를 설립해 해외에너지 확보를 위한 유기적 분업체계를 구축했다.

또한 중국은 2010년부터 풍부한 외환보유고를 대규모 해외사업 투자 등에 활용하기 시작해 국가개발은행(CDB), 수출입은행(China Exim) 등 정책 금융기관들이 공격적으로 자원개발 관련 금융을 지원하고 있다. 국가개발은행은 대규모 해외자원개발 사업을 주도적으로 지원하는 정책 금융기관으로 Loan for oil·gas 대출 등을 제공하고 있다. Loan for oil·gas는 중국개발은행이 산유국의 자원개발 및 수송부문에 자금을 대출해주고 대신 원유 또는 가스 등 에너지로 상환받는 자원담보부 차관이다. 언론에 보도된 개별사례 75억불은 2014년 한국 정책금융 지원규모 2조 7000억원의 약 3배에 달하는 수준이다.

   
▲ 일본 해외자원개발 지원체제.

◆ 해외자원개발의 가치와 개선점

에너지는 재화의 생산과 소비 등 모든 경제활동의 필수재로서 국가경제의 안정적인 운영을 위해서는 에너지자원의 확보가 매우 중요하다는 점은 부정할 수 없는 사실이다. 자원빈국인 우리나라의 에너지 안보적 차원에서 바라보면 해외자원개발을 통한 에너지의 안정적 수급은 국내경제의 생존과 직결되는 문제이다. 그러나 소비활동과 생산활동에 반드시 사용해야 하는 필수재가 부정적 인식과 함께 적폐라고 낙인찍히고 정치적인 이해관계에 얽혀 해외자원개발의 가치가 왜곡돼 있는 상황이 매우 안타깝다.

물론 과거 수행됐던 해외자원개발 사업에서 드러난 비효율성 등 결점에 대해서는 분명히 지적하고 바로잡아야 한다. 그리고 자원개발 산업의 특수성을 이해하고 과거의 실패를 교훈삼아 성공적인 해외자원개발을 위한 대응책을 마련하는 것이 매우 중요하다.

자원개발 사업은 단일 광구에 막대한 자본과 기술 투자가 필요한 자본 및 기술집약적 산업으로, 심해와 같은 프론티어 광구나 비전통 유·가스전은 기술 집약적 특성이 더욱 강하게 나타난다. 또한 탐사위험과 자원보유국의 국가리스크 및 국제정치 취약성을 가지며, 타 사업보다 위험도가 높아 기업의 위험 관리가 매우 중요한 사업 요소이다. 특히 자원개발 사업은 탐사, 개발, 생산 단계에 이르기까지 최소 10년에서 20년이 소요되는 경우가 많아 투자 기간도 길고 투자 회수기간도 장기에 걸쳐 실행되는 특징을 가지고 있다. 따라서 일부 사업의 실패나 장기 투자에도 견딜 수 있는 자금력, 기술력, 정보력, 경영 능력 등이 요구된다.

해외자원개발을 통해 자원의 안정적 공급과 지속성을 확보하기 위해서는 기존의 해외자원개발 비효율성을 제거하고 정책적 차원의 시스템 구축이 필요하다. 이를 위해서는 먼저 자원개발 포트폴리오의 재구성이 이루어져야 한다.

지금까지의 우리나라 해외자원개발 투자 추세를 보면 유가 상승기에 증가하고 유가 하락기에는 축소되는 경향을 보여 일반적인 투자시점 선택 원리와는 역행하는 모습을 보인다. 이로 인해 상대적인 투자 수익도 낮아졌다. 자원개발의 투자 수익을 높이기 위해서는 유가 하락기에 투자를 집중하는 투자 시점 선택의 기본 원리를 지키는 것이다. 공급과 수요뿐만 아니라 국제정세 등의 영향에 따라 변화하는 국제 자원가격의 변동성을 예측하는 것은 매우 어렵다. 과거 실적위주의 강도 높은 정책으로 인해 생산광구 지분투자 방식에 의존한 외형 확장식 자원개발에 치중하다보니 시장 변동성에 그대로 노출돼 대규모 자산손실이 발생했다.

과거의 실수를 반복하지 않고 자원가격 변동성에 대응하기 위해서는 빠른 시간 내에 자원개발 사업에 대한 포트폴리오를 재구성해야 한다.

투자 관점에서 볼 때 투자 위험을 줄이고 수익을 극대화하기 위해서는 여러 종목에 분산 투자하는 것이 중요하다. 기존과 같이 생산광구 위주의 투자뿐만 아니라 탐사투자 및 운영권 사업까지 투자 범위를 확대하는 것이 필요하다. 탐사·개발·생산단계의 균형적 투자를 통해 단순 지분참여 등 성장 전략이 아닌 질적 성장과 더불어 재무건전성, 투명성 확보에 초점을 맞춰야 한다. 그리고 자원가격이 저점인 시기에는 생산광구, 고점인 시기에는 탐사 및 개발광구를 중점으로 운영해 자원가격 변동에 따른 충격을 완화시킬 수 있는 구조를 갖추어야 한다.

우리나라는 자원개발 사업의 불확실성을 공공 부문이 일정 부분 분담해 민간 부문의 투자 활성화를 위해 자원개발 세제지원 제도와 금융지원 제도를 운영하고 있다. 해외자원개발 사업 진출 국가와 우리나라에서의 이중과세 방지를 위해 해외자원개발투자 배당소득에 대한 법인세의 면제 등의 세제지원 제도를 운영했으나 2017년 현재 대부분의 제도가 일몰 만료됐거나 일몰 예정이다.

대표적인 금융지원제도에는 성공불융자 제도가 있으며 고위험의 특성을 가지는 해외자원개발 조사·탐사사업의 기업 참여를 유인하기 위해 1983년부터 실시해왔다. 이 제도는 사업의 실패로 인해 융자금의 상환이 불가능한 경우에 융자 원리금의 일부를 면제하고 사업이 성공하면 원리금 외에 특별부담금을 징수하는 형태로 운영됐다.

그러나 특별부담금 징수에도 불구하고 도덕적 해이 논란이 커지면서 점차 예산이 삭감돼 오다 2016년에는 지원이 중단된 바 있다. 다행스럽게도 2017년부터는 해외자원개발 특별융자 제도로 운영이 재개됐지만 융자비율을 30%, 최대 감면율도 70%로 제한하고 있다.

성공불융자 제도에 대한 학계 연구에 따르면 성공불융자가 기업들의 해외 석유·가스 탐사사업 참여를 유인해 사업의 질적, 양적 확대에 기여한 것으로 평가하고 있어 그 효과가 입증된 바 있다. 자원개발 투자 지원제도는 자원개발 사업의 성패에 핵심요소가 아니다. 하지만 공공 부문의 위험분담을 통해 자원개발 사업이 활발하게 이루어지도록 하는 보조적 수단으로 활용할 수 있다. 지금까지는 정치적인 판단이 개입되거나 제도의 연속성을 확보하지 못하는 등 운영상에 문제가 존재했지만 세제 및 금융지원 제도 본연의 목적을 달성할 수 있도록 예산 증액 및 제도보완이 요구된다.

해외자원개발의 성공은 기술역량과 사업역량 확보에 달려 있으나 우리는 기술, 정보, 사업운영 노하우 등 핵심역량이 취약한 문제를 갖고 있다. 세계 유수의 자원개발 기업들과 경쟁하기 위해서는 기술력과 함께 광구 취득 협상력의 확보 그리고 효율적인 광구 운영을 위한 사업역량 확보가 필수적이다. 그러나 실적악화로 인해 투자가 위축돼 실패로부터 얻는 교훈의 축적이나 추가적인 역량확보를 못하고 있는 상황이다.

또한 연구·개발이나 신기술 실험을 위한 광구확보가 매우 어려워 기술력 확보가 쉽지 않은 환경이다. 따라서 해외자원개발 역량강화를 위해서는 단순 지분참여 사업보다는 광구 운영에 필요한 기술·노하우 확보가 가능한 운영권사업이 중심이 돼야 한다.

자원개발의 원활한 수행을 위해서는 자원개발 수행 인력양성을 통해 사업기반이 조성돼야 한다. 또한 자원가격 급등 등 대외변수에 안정적으로 대비하기 위해서는 자원개발 사업을 추진할 우수 인력 양성이 선행돼야 한다.

현재 국내 기업의 자원개발 전문 인력 수요는 경기에 따라 변화가 심해 기술 인력이 본 업무를 연속성 있게 담당하기 어려운 구조이다. 국내 기업의 해외 현장은 대다수의 외국인 기술자 중심으로 운영되고 있으며, 소수의 한국 인력도 경기에 따라 인력 수요 변동이 커 기술 인력이 전문가로 성장하기 어려운 실정이다. 또한 자원개발 관련 기술서비스를 외국기업에서 아웃소싱하고 있어 투자비용의 상당부분이 해외로 유출되고 있다. 이에 따라 자원개발 관련 투자가 다시 국내 자원개발업계의 경험과 역량으로 축적되는 효과가 미흡한 실정이다. 자원개발분야 기술 및 인력의 높은 해외의존도는 자원개발 저변확대, 역량확충 및 기술력 향상을 저해하고 인력 양성에도 장애로 작용하고 있다.

따라서 자원개발 기업에서는 해외 시장에서 경쟁력을 갖추고 현장 투입이 가능한 고급 실무인력의 확보가 시급하다. 기업에서 보유한 해외자원개발 현장실습 등을 통해 우수한 전공 역량을 갖춘 현장 지향형 인재 양성을 위한 정부의 지속적인 정책 지원이 필요하다.

   
▲ 우리나라 에너지 수입의존도.

정책적 차원에서 포트폴리오 재구성해야

역량강화 위해 운영권 중심사업 필요해

◆ 자원개발의 미래를 준비하는 도전의 시기

‘전사지불망 후사지사(前事之不忘 後事之師)’라는 말이 있다. 전국책(戰國策)에 나오는 고사성어로 ‘지난 일을 잊지 않음은 뒷일의 스승이 된다’는 의미이다. 우리에게 역사, 즉 과거는 거울과 같다. 과거는 이미 지나친 부분이므로 인간의 힘으로는 바꿀 수 없다. 변화의 가능성이 있는 부분은 미래뿐이며, 우리는 과거를 반추함으로써 현재를 인식하고 미래를 준비할 수 있다. 미래는 준비하는 자의 몫이라고 한다. 다가올 미래에 대해 어떻게 준비하고 대비하느냐에 따라 우리의 미래는 달라질 수 있으며 변화에 능동적으로 대처할 수 있다.

저유가의 장기화로 오랜 역경을 겪은 해외자원개발 산업은 국제 석유 및 광물자원의 가격이 안정화되고 있는 지금을 새로운 도전의 기회로 삼아야한다. 어렵게 확보한 자원들을 헐값에 매각하는 것은 어리석은 일이다. 과거 수행됐던 해외자원개발 사업의 비효율성을 개선하고 수익성 낮은 투자 포트폴리오를 바로잡는 것이 중요하다.

또한 자원개발 산업 생태계의 구성주체인 투자기업(공기업, 민간기업), 자원개발에 필요한 전문기술 및 경영서비스를 제공하는 자원개발 서비스기업, 정책, 금융, 기술, 전문인력 등을 지원하는 기관(정부, 금융기관, 연구기관·대학 등)이 균형적으로 발전해 선 순환적 성장 구조를 갖출 수 있는 방안을 강구해야 한다. 그리고 각각의 구성주체가 역량을 강화하고 상호 협력적인 시스템을 구축해 자원개발 선진국과의 경쟁에서 우위를 차지할 수 있게끔 정부의 유도와 지원이 매우 중요하다.

회과자책(悔過自責)의 자세로 과거의 실패로부터 교훈을 얻고 다가오는 미래를 준비할 수 있도록 국가차원의 자원개발 방향이 설정되기를 기대해 본다.

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