‘국가자원안보 특별법’ 공청회서도 ‘갑론을박’
체리피킹 vs 처분권 타당…“제3자 판매는 특혜”

[에너지신문] LNG 비축의무 및 제3자 판매 조항을 놓고 갑론을박이 이어지는 가운데 국회에서 '국가자원안보에 관한 특별법'  3건이 발의돼 공청회가 열리는 등 팽팽한 공방이 벌어지고 있다.

현재 발의된 국가자원안보에 관한 특별법안은 지난해 8월과 12월 각각 황운하 의원, 양금희 의원에 이어 올해 3월 김한정 의원이 대표발의한 3건이다.

▲ 포스코인터내셔널 광양 LNG터미널 전경사진.
▲ 포스코인터내셔널 광양 LNG터미널 전경사진.

자원의 안정적인 공급망 확보가 우리나라의 미래 산업 경쟁력을 결정짓는 핵심 요소가 될 것이며, 급변하는 공급망 이슈에 선제적으로 대응해 자원안보의 위협에 적극적으로 대비할 필요가 있다는데에는 대체로 이견이 없다.

특히, 자원의 단기적 비축을 넘어서 도입선 다변화 등 공급망 전반을 아우르는 새로운 대응 체계를 마련하고, 핵심 자원의 대체 물질을 개발하는 등 자원 산업측면의 발전방안 모색도 필요한 시점이다. 이러한 공감대에서 여야 국회의원들은 자원안보를 강화하기 위한 관련 특별법안을 제안한 것으로 보인다.

그러나 LNG직수입자의 비축을 의무화하는 대신 국내 제3자에 대한 한시적 판매를 허용하는 법안에 대해서는 의견이 엇갈린다. 긍정적인 효과와 타당성이 충분하다는 판단과 현행 법 체계와의 정합성 위배, 대기업 특혜 가중을 비롯해 공공성 측면에서 민영화 단초가 될 수 있다는 우려의 시각이 팽팽히 맞서고 있다.

지난달 30일 제 404회 국회(임시회) 제3차 산업통상자원중소벤처기업위원회에서 열린 법안 관련 공청회에서도 이같은 엇갈린 시각이 그대로 드러났다.

이날 공청회에서는 진술인으로 장우석 현대경제연구원 실장, 정세은 충남대학교 교수, 정희용 한국가스학회 회장, 조성봉 숭실대학교 교수가 참석해 의견을 제시했다.

이에 본지에서는 이날 진술인으로 참석한 전문가들의 의견을 정리해 독자들의 이해를 돕고자 한다.
 
▲ 장우석 현대경제연구원 산업연구실장

우리나라의 천연가스 시장은 1980년대부터 가스공사가 해외 도입을 완전히 혼자서 책임져 오는 구조이다가 2005년부터 자가소비용 직수입이 아주 제한적으로 허용돼 있는 구조다.

자가 소비용 직수입이라는 것은 내가 쓸 것을, 내가 사와서, 내 창고에 넣어놓고 쓰겠다는 그런 개념으로 이해해야 될 것 같다.

지금 해외, 유럽이나 이런 데에서 오래전부터 천연가스를 써 온 나라들 말고, 중국처럼 공공성을 매우 중시하는 나라 또는  일본처럼 우리나라와 같이 완전히 해외에서 천연가스를 배로 수입해 오는 그런 섬나라 같은 경우에도 배관시설과 도매시장이 하나의 사업자에 의해서 함께 운영되는 경우는 찾을 수가 없다.

배관망은 국가의 중요 인프라라는 관점에서 정부와 공공기관이 중앙에서 공공적으로 관리를 하고, 그 다음에 해외에서 수입하거나 도매판매하는 경우에는 민간사업자와 공공사업자가 함께 참여해 공공사업자는 공공성의 기능을 함께 나누고, 민간도 참여하는 그러한 시장 구조를 갖고 있다.

우리나라는 이 부분이 아직까지 일부 직수입자에게만 열려 있다.

이와 관련, 여섯 가지 쟁점이 충돌하고 있다.

우선 핵심자원의 비축 의무를 국회에서 의결한 법률이 아니라 시행령으로 굉장히 많은 대상한테 규정하는 것이 과연 타당한가.

비축 의무는 기업이나 국민들에게 매우 큰 의무를 주는 것이고 권리를 제약하는 것인데, 다른 법률에 보면 모든 자원들에 대해 비축 의무를 국회에서 의결한 법률에 따라서 지정을 하게 돼 있다.

그런데 이 법안에 보면 대통령령에 의해 굉장히 많은 기관들에게 비축 의무를 상시적으로 줄 수 있게끔 돼 있어 다른 법들과 정합성이 맞지 않는다.

둘째, 비축 의무를 공급기관이라고 규정을 하고 있는데, 공급기관에 핵심자원을 생산·수입·전환·가공·수송·저장 또는 판매하는 기관·단체에다가 기업까지 넣었다. 이렇게 하면 우리나라 거의 대부분의 에너지기업들이 상시적으로 대통령령에 의해 상시 비축 의무를 가질 수 있다.

이것은 과잉 금지 원칙에 위배된다고 생각하고, 굉장히 중요한 논란을 낳을 것이라고 생각한다.

세 번째, 도시가스사업법에는 ‘자가소비용직수입자는 제3자 처분을 제한한다’와 ‘천연가스 비축의무는 가스도매사업자 한테 준다’ 등 두 개를 대비시켜 놓고 있다. 도시가스사업법이 왜 이런 구조를 만들었는지에 대해 생각해 볼 필요가 있다.

자가소비용 직수입은 시장에 풀리는 물량이 아니고, 창고에 쌓아 놓는다고 한들 밖에다 팔 수 있는 물량도 아닌데, 그게 무슨 비축의 의미가 있을까? 이런 의미에서 도시가스사업법의 입법 취지를 생각해야 된다.

넷째, 자원안보위기에 대비하기 위한 한시적 비축을 비축조항 2항에 넣어놓고 있다. 그래서 만약 요소수가 부족하다 희토류가 부족하다 했을 때 그런 위기에 대비하기 위해 산업통상자원부 장관이 일시적으로 모든 자원에 대해 다 비축을 명할 수 있도록 2항에서 기재하고 있다.

만약 자가소비용으로 구입한 물량을 2항에 의해 한시적으로 비축하라는 경우에도 이것을 시장에 팔 수 있도록 해야 비축 목적을 달성할 수 있다.

여섯번째는 석유, 천연가스, 요소수 모두 물량에 따라 다르다. 석유는 IEA규정에 따라 비축유 방출을 위해 비축한다. 천연가스는 7~9일분 창고에 잔고가 얼마 남아 있느냐가 중요한 것이 아니다. 다른 나라들도 다 이렇게 관리한다.

예를 들어 10월 1일 기준으로 몇 퍼센트 창고에 차 있는지가 중요하다. 바닥에 얼마나 남아 있는지가 중요한 포인트가 아니기 때문에 이 부분도 천연가스에 비축 의무를 지우는 것이 무의미하다고 할 수 있다.

▲ 정세은 충남대학교 교수

LNG 직수입자들에게 비축 의무를 부과할 것이냐, 비축 의무를 부과하면서 제3자 처분을 허용할 것이냐, 이 두 가지가 쟁점 사항이라고 생각한다.

비축 의무는 당연히 부과해야 한다.

이것은 사실 이미 부과했었어야 되는 것인데, 이를 부과하지 않았기 때문에 최근 천연가스 가격이 올랐을 때 난방비 폭탄이 있었다. 전국적으로 가계 뿐만 아니라 자영업자들도 많이 고통을 겪었다.

천연가스 가격이 올랐는데 왜 가스요금이 이렇게 올랐느냐. 직수입자들이 직수입을 해서 사실은 자가소비용이라고 하지만 산업용하고는 다르다.

철강을 하는 포스코가 직수입하는 것은 자기들이 쓰기 위한 것이지만 LNG발전소 직수입자들은 이것을 수입, 발전을 해서 판매를 하는 것이다. 

그것을 가스 형태로 직접 판매를 하는 것은 아니지만 발전을 통해 전기를 생산, 판매를 하는 것으로, 천연가스 가격이 오르면 원자재 수입을 멈춘다. 그래서 물량을 줄이는 것이다. 

그렇게 되면 국민들은 전기를 써야 되기 때문에 나머지 발전소들이 어쩔 수 없이 그 적어진 물량을 발전을 해서 공급해야 된다. 그럴 때 가스공사가 그 물량을 수입하게 된다.
 
최근 에너지, 천연가스 가격이 크게 올랐을 때 오히려 직수입자들이 가스도입 물량을 줄이고 어쩔 수 없이 공급 책임을 지고 있는 가스공사가 많은 양을 수입해 왔다. 문제는 현물가격이 올랐기 때문에 가스공사는 비싸게 사올 수밖에 없었다.

이 와중에 직수입자들은 기존에 사 놓았던 저렴한 물량을 조금씩 들여와 발전소에 판매,  비용 격차를 통해 이득을 보게 되는 것이다. 

최근 데이터를 보면 직수입자들의 현물 물량 도입은 줄었는데, 영업이익은 엄청나게 늘어난다.

이런 말도 안 되는 구조가 왜 가능하냐. 이 직수입이라고 하는 것이 자가소비가 아니라 가져와서 전기로 만들어서 파는 것인데, 이 직수입자들이 자기한테 유리한 방식으로 이 두 시장을 이용한다.

그래서 해외에서 가격이 쌀 때 들여오고 가격이 비싸지면 아예 도입을 하지 않고, 그러면 가격이 비싸질 때 가스공사가 그걸 대신 도입해야 된다.

밖에서 보기에는 가스공사가 항상 비싸게 도입하는 것처럼 보이지만, 가스공사는 가격에 상관없이 국민들이 원하는 발전량을 확보해줘야 되기 때문에 어쩔 수 없다.

그런데 구조를 보지 않고 밖에서는 그냥 단순하게 민간이 효율적이니까 싸게 들여온다 이렇게 말을 한다고 생각한다.

만약에 비축 의무가 적용된다면 직수입자들이 이번에 에너지, 천연가스 가격이 올랐을 때 그렇게 물량을 줄일 수가 없다.

가스공사와 직수입 발전량을 보면 2020년 직수입 발전량은 전체 34%였지만 2022년에는 22%로 줄어 들었다. 이는 2022년에 천연가스 가격이 급격히 올라 현물 물량을 수입하지 않았기 때문이다. 

2020~2022년 직수입자의 현물 구매량은 2021년 225만톤이었다가 2022년 92만톤으로 확 줄였다. 즉, 줄인 물량을 가스공사가 도입한 것이다.

이 때문에 가스공사가 가스요금을 올려야 하는데 많이 올리지 못해 12조의 적자가 났다고 본다. 그리고 이러한 적자는 누군가는 내야 하는데, 결국 가계나 소상공인, 즉 전 국민이 내게 되는 것이다.

이는 직수입자들이 누리는 이익을 국민들이 부담을 지는 구조라 할 수 있다.

때문에 비축 의무가 들어와 있다면 가스가격에 따라 도입량을 늘렸다, 줄였다 할 수 없을 것이라고 생각한다.

비축 의무는 분명히 도입해야 한다.

가스를 적정량, 최소량 정도를 들여오는 것을 큰 비용이다고, 국가가 그것에 대한 의무를 부과하지 못한다면 아예 그 사업을 하지 못하도록 해야 한다고 생각한다.

제3자 처분은 정말 문제다. 왜냐하면 직수입자들이 국가가 자가소비용으로 예외적으로 허용한 것을 해외 트레이딩 법인을 만들어서 직수입해서 규모가 적은 다른 중소 발전소에 판매하고 있다. 

직수입이 가지고 있는 국가의 커다란 구멍을 통해 민간기업들이 이익을 얻는 구조로 활용하고 있다.

그래서 10여 년 전부터 계속해 직수입자들이 도매 판매를 하게 해 달라고 요구해 온 것이다. 

이번 기회에 직수입이 가지고 있는 이런 문제를 우리가 생각을 하고, 이 문제에 대한 근본적인 대안을 만들어야 된다고 생각한다.

예전에 직수입을 처음 도입했을 때 3% 정도였기 때문에 크게 문제가 되지 않았지만, 지금은 이 우회 판매 등을 포함해 거의 20%에 이른다. 

다른 한편으로는 해외에서 이미 단순히 들여오는 것이기 때문에 자원을 개발해 들여오는 것도 아니고, 해외에서 사 오는 것이다. 대량으로 사는 것이 저렴하게 구매하는 것이다. 이를 여러 기업들이 나눠 소량으로 구매한다면 가격 협상력만 없어지는 것이다.

그래서 국가가 일정한 양을 결정해 놓고 공동으로 구입해야한다. 그러나 불확실성이 있기 때문에 현물로 구입해야 되지만 기본적으로 필요한 양을 구입해야 한다.

이번 겨울에 그것을 제대로 못해 난방비 폭탄을 맞았다. 이번에 자원안보법을 통과시킬 때에 눈치채지 못하는 사이에, 이런 어마어마한 조항이 들어와서는 절대 안 된다고 생각한다.

▲ 정희용 한국가스학회 회장

러-우 사태 이와 같은 국가 위기적인 상태에서 범국가적이고 종합적인 이런 법안은 조기적인 제정이 필요하다고  생각한다. 

다만 최근 가스와 관련해서는 EU에서도 최저재고의무라는 것을 둬서 EU 자체에서 90% 까지 가스를 비축하는 의무를 두고 있다.

자원안보특별법 3개 법안에 대한 전체적인 개관을 말씀드리면 전체적으로 범국가적인 차원의 안전관리시스템을 확보하는 것은 매우 중요하다고 생각한다.

다만, 이 3개의 법안과 현재 계류 중인 공급망 기본법이라든지, 탄소중립·녹색성장 기본계획과의 정합성, 그리고 기존 에너지 법안과의 충돌의 문제가 있기 때문에, 이런 부분에 대한 종합적인 검토를 거치는 것이  타당하다고 생각한다.

이 3개 법안에서는 지금 에너지효율 개선에 관한 내용이 전혀 없다.

자원에너지 위기 대응과 관련해서 에너지효율 개선이라는 것은 핵심자원에 들어가지는 않지만, 에너지안보를 가장 효율적으로 개선할 수 있는 정책 수단이기 때문에 에너지효율 개선에 대한 부분을 이 특별법안에 싣는 것이 필요할 것으로 본다.

IEA나 유럽에서도 이와 같은 에너지효율에 대한 부분을 매우 중요시하고 있다.

우리나라는 세계 10위의 에너지 다소비국이지만 에너지 소비 패턴은 OECD의 1.7배에 해당되는 불합리한 구조를 갖고 있기 때문에 효율 개선에 관한 부분도 자원안보특별법에 실을 필요가 있다고 생각한다.

3개 법안 모두 자원안보위원회를 설치하는 것을 심의기구로 두고 있다.

하지만 현재 에너지법에 보면 법 제7조에 정부의 주요한 에너지정책에 대한 부분을 심의하기 위한 에너지심의위원회를 두고 있다.

따라서 두 법에 나타나 있는 위원회의 중복 문제라든지, 역할 정립, 그리고 이런 것들을 조정할 수 있는 컨트롤타워 역할이 필요하다.

세 번째는 비축과 관련한 부분이다. 이미 도시가스사업법에 가스공사만이 천연가스 비축의무를 두고 있지만, 최근 직수입 물량이 20%를 넘고 있는 상황에서 지금과 같은 자원 리스크가 확대되는 시점에서는 반드시 비축의무를 고려해야 한다고 생각한다.

석대법이라든지 석유가스사업법 또는 도시가스사업법, 석탄산업법에도 모두 비축의무를 두고 있다.

비축 의무의 전부 또는 일부 대행에 대해 비축 의무를 두되, 민간공급기관이 공공공급기관의 핵심 자원의 비축 의무를 전부 또는 일부를 대행할 수 있도록 규정하고 있다.

실질적인 비축 의무는 아니고 대행을 할 수 있기 때문에 가스공사가 민간 비축 의무를 대행할 경우에는 직수입자는 비축에 따르는 부담과 리스크를 최소화할 수 있다. 따라서 비축에 소요되는 비용은 직수입자가 부담해야 할 것이다.

그리고 직수입자가 저장설비 등에 직접 투자를 하지 않기 때문에 그러한 투자비를 좋은 조건의 자원에 소싱하면 더 많은 편익을 향유할 수가 있다. 따라서 이런 부분에 대한 부분은 뒤에 제3자 판매와 직결된다.

또한 자원안보 강화를 위한 비축의무는 가스 수출입자의 의무사항이지 협상 대상이 될 수 없다고 생각한다.

▲ 동북아 LNG Hub 터미널 조감도(사진제공: 한양)
▲ 동북아 LNG Hub 터미널 조감도(사진제공: 한양)

▲ 조성봉 숭실대학교 경제학과 교수

지금 탄소중립 또 저탄소 전원, 러시아-우크라이나 전쟁 등의 상황에서 법안의 제정은 굉장히 시의적절하다고 판단한다.

다만, 우리가 자원안보 개념에 있어 물리적인 탐사와 확보, 여기에만 신경쓸 게 아니라 유통, 판매 등 자원 활용의 유연성에도 신경써야 한다고 생각한다.

우리가 필요하면 현지에서 비싸게 팔고, 자금의 흐름이라든지 총체적인 국민 경제를 봐야지 물리적인 흐름에 집중하는 것은 적절하지 않다.

비축 의무 조항에서 직수입자는 본질적으로 자가소비용이다. 자가는 본인 책임이 원칙이다. 그래서 자기가 제대로 못 팔면 자기 손해다.

지금 LNG 직수입은 상당히 많이 속도가 나고 있다. 민간 뿐만 아니라 지금 중부발전, 동서, 남부에 이어 서부발전까지 다 고려하고 있다.

이는 가스공사가 들여오는 천연가스의 가격 경쟁력을 떨어뜨리고 있다는 것이다. 물론 이는 가스공사만의 책임이 아니다.

정부의 전력계획에서 LNG 발전량을 장기적으로 예측한다. 그러면 그걸 보고 가스공사는 장기 물량 도입을 결정한다. 다만, 지금까지 계속 전력계획에서 LNG 발전량을 과소 예측해왔다.

그렇기 때문에 가스공사는 장기 계약을 많이 할 수가 없었고, 그 모자란 틈을 직도입자가 보완을 해왔다.

직도입자가 많이 보완을 해서 우리나라 가스시장에 또 전력시장에 기여를 한 바가 있다.

이렇게 들여온 도시가스는 처분권을 보장해야 된다.

만약 비축을 강제한다면, 또한 지금과 같은 방식으로 가스공사에게만 팔게 만든다면 헐값으로 가스공사가 사게 될 것이다.

왜냐하면 가스공사가 수요를 독점하기 때문이다.

직도입사업자한테 큰 손해다. 이는 공정거래에서 이른바 경쟁사업자의 비용을 증가시키는 행위다. 이것은 불공정거래 행위다. 여기에 비축 의무까지 더하게 되면 큰 어려움이 있을 것이다.

14년 전, 이 자리에서 LNG 직도입과 관련된 동일한 공청회가 있었다. 그때도 LNG를 직도입하게 되면 문제가 많다, 가격이 오른다는 등의 의견이 있었지만 결국 가격은 내리고 천연가스 시장에 많은 큰 도움을 줬다.

가스공사가 정부 계획이라든지 이런 경직성 때문에 도입 못 하는 것을 그동안 직도입자가 도입해 왔다. 때문에 비축 의무를 도입한다면 판매도 허용해야 한다. 그래야 공정하다.

만약 올겨울 재판매가 허용됐더라면 가스공사 물량에서 부족한 물량은 직도입사업자가 대신 채워넣어 줄 수도 있었고, 이렇게 됐다면 훨씬 더 유연한 가스시장이 형성, 소비자에게 큰 도움이 됐을 것이다.

결국 가스공사의 경직적인, 부분적으로는 정부 계획의 경직성을 직도입자가 많이 보완하고 있는 것이다.

그렇다면 재판매를 허용해서 두 사업자가 우리나라 천연가스시장에서 서로 보완, 상생하도록 법안을 제정하는 것이 효율적이라고 판단된다.

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