IEA, 한국 에너지정책 국가보고서 발간 '한국지지'
신재생업계 "환영", 전력가스업계 "세금제도 신중"

[에너지신문] 우리나라 전기위원회의 지위를 전력산업의 규제기관으로 상향 조정해야 하고, 에너지 효율 및 재생에너지 보급 뿐만 아니라 경쟁력있는 전력 및 가스 시장에 대한 성과 주도의 규제 프레임워크를 개발해야 한다는 국제에너지기구(IEA)의 권고가 나왔다.

또 모든 연료에 대한 에너지과세가 탄소 함량 및 대기오염 등 외부비용을 반영할 수 있도록 해야 하며 청정 이동수단 목표를 뒷받침하기 위해 효율적인 인프라를 구축해야 한다고 IEA 권고를 담은 한국 에너지정책 국가보고서가 발간됐다.

▲ 파티비롤(Fatih Birol) 국제에너지기구(IEA) 사무총장과 주영준 산업통상자원부 에너지자원실장이 지난해  6월 15일 일본에서 열린 'G20 에너지·환경 장관회의'에서 만나 글로벌 에너지전환에 관해 의견을 나누고 있다.
▲ 파티비롤(Fatih Birol) 국제에너지기구(IEA) 사무총장과 주영준 산업통상자원부 에너지자원실장이 지난해 6월 15일 일본에서 열린 'G20 에너지·환경 장관회의'에서 만나 글로벌 에너지전환에 관해 의견을 나누고 있다.

산업통상자원부 주영준 에너지자원실장은 26일 국제에너지기구(IEA) 파티 비롤(Fatih Birol) 사무총장과 한국 에너지정책 국가 보고서 발간 행사에 영상으로 참석했다.

IEA 에너지정책 국가보고서는 회원국 에너지 정책을 객관적인 시각에서 평가하고, 회원국에 대한 정책조언을 제공하기 위해 발간되고 있다.

우리나라 국가보고서는 2006년, 2012년에 이어 이번에 세번째로 발간됐다.

에너지분야 가장 권위있는 국제기구가 발간하는 심층분석 보고서인 만큼, 국제사회에 한국의 에너지정책을 널리 알리는 자료로 활용될 것으로 기대된다. 

세부 분야별 분석은 △에너지정책 △기후변화 △에너지효율 △신재생에너지 △에너지R&D △전력 △천연가스 △석유 △석탄 △원자력 등 10개 분야에서 이뤄졌다.

IEA는 국가보고서에서는 "한국이 그린뉴딜 전략을 통해 에너지전환을 가속화하면서 저탄소·친환경 에너지산업을 육성할 수 있을 것으로 기대한다"고 밝혔다.

또 2015년 동북아 최초 온실가스 배출권거래제 도입을 모범정책사례로 언급했으며, 원유·가스 도입선 다변화를 통해 에너지 안보 강화를 위해 노력해 온 점을 긍정적으로 평가한다고 밝혔다.

다만 IEA 국가보고서는 우리나라의 에너지 생산·소비구조를 감안할 때 발전부문은 물론이고 산업·수송부문에서 다각적인 에너지 효율개선 노력이 필요하다고 언급했다.

특히 산업부문의 경우 에너지 효율향상 의무 부과와 기업의 자발적인 감축노력 사이에서 최적 균형점을 찾는 것이 중요하다고 조언했다.

파티 비롤(Fatih Birol) 사무총장은 재생에너지 확대, 에너지 효율개선, 수소의 역할 확대가 한국의 에너지전환 추진과 에너지안보 강화에 기여할 수 있을 것이라고 발언하면서 IEA는 한국정부의 탄소중립 목표 설정과 그린뉴딜 전략을 환영하고, 적극 지지한다고 밝혔다.

주영준 에너지자원실장은 "한국 정부가 향후 에너지정책 수립에 있어 IEA의 정책평가와 권고사항을 충실히 활용할 예정"이라며 "국가보고서에 수록된 한국 정책사례가 IEA 회원국 정책수립에 좋은 참고가 될 수 있기를 희망한다"고 밝혔다.

이같은 IEA의 한국 에너지정책 국가보고서 발간과 관련 신재생에너지 업계에서는 환영의 뜻을 내비쳤다.

신재생에너지업계의 관계자는 "현재 정부가 추진하고 있는 에너지전환정책과 IEA의 권고안이 상당부분 일치하는 맥락으로 분석한다"라며 "정부가 IEA의 권고를 적극 수용해 신재생에너지 보급확대를 위해 보다 적극적인 정책을 시행하길 기대한다"고 밝혔다.

전력 및 가스업계에서는 IEA의 권고를 긍정적으로 봐라보면서도 향후 환경에너지세 논의 등에 대해 신중을 기해야 한다는 입장을 보였다.

관련업계의 관계자는 "에너지 연료별 부과하고 있는 에너지 과세 제도에 대한 면밀한 검토가 필요하다"라며 "LNG 등 수입가스에 부과하는 세금은 감소하고 석탄에 대한 세금은 증가하는 정책방향에 동의하지만 향후 환경에너지세를 도입하는데 있어서는 산업경쟁력 등을 충분히 고려해 정부가 신중하게 접근해야 한다"고 지적했다. 

[IEA 한국 국가보고서(국문)]
※ 편의를 위해 제공된 국문 번역본.

◆핵심 개요

한국의 에너지 부문은 2018년 1차에너지 공급량의 85%를 차지한 화석 연료의 높은 비중, 1차에너지 공급량의 84%에 달하는 에너지 수입 의존도, IEA 국가 중 가장 높은 산업용 에너지 사용(최종에너지 소비의 55%)으로 특징지을 수 있다. 2018년 한국은 에너지 공급 중 재생에너지 비중에 있어 IEA 국가 중 최하위를 기록했다.

한국 정부는 재생에너지 발전 비중을 2030년 20%, 2040년 30~35%로 확대하고, 에너지 믹스에서 석탄과 원전을 점진적으로 감축함과 동시에, 에너지 효율을 크게 향상하고 초기 단계인 수소 산업을 육성함으로써 에너지 전환 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 파리협정에 따라, 한국은 2018년 709mtCO2-eq였던 탄소 배출을 2030년 536mtCO2-eq로 감축하기 위해 최선을 다하고 있다.

이러한 야심찬 목표를 달성하기 위해 한국은 에너지 전 분야에서 탈탄소화 노력을 배가하고, 규제 및 제도적 장벽을 해결하며, 유연한 시장 구조를 도입하고, 첨단 기술 및 혁신 역량을 활용해야 한다. 2020년 7월 코로나19 회복 대책의 일환으로 한국 정부가 발표한 그린뉴딜은 한국의 에너지 전환에 있어 상당한 진전을 의미한다.

◆한국의 에너지 전환 및 그린 뉴딜

한국 정부는 제3차 에너지기본계획을 통해 원전을 점진적으로 줄여나가겠다는 의지를 보여주었으며, 이번 세기 마지막 분기 중 탈원전이 완료될 것으로 예상된다. 한국은 석탄의 점진적 감축에도 상당한 의지를 가지고 있다. 이로 인해 가변성 재생에너지의 비중이 증가함에 따라 시스템 안정성과 공급 적합성이 항상 확보되어야 할 필요가 커지게 될 것이다. 대규모 재생에너지 발전 보급을 촉진하기 위해서는 보다 활발한 소비자 참여를 장려할 수 있는 기반을 마련하여 지역 사회와 긴밀히 협력하는 것이 필요하다.

한국판 그린 뉴딜의 핵심은 강력한 산업 수출 기반을 유지하는 동시에 산업 부문을 탈탄소화하고 경제 활동과 에너지 소비를 디커플링(decoupling)하는 것이다. 한국 정부는 에너지전환을 위해 디지털화가 가져다주는 기회를 활용함으로써 4차 산업 혁명이 제시하는 이점을 통해 경제 발전 뿐만 아니라 에너지 전환을 적극 지원할 것이다. 제안된 방안으로는 빅데이터 플랫폼 구축, 5G 네트워크 및 인공지능(AI)의 산업적 융합, 스마트 워크와 저탄소 산업 단지 활성화 등이 있다.

2015년 한국은 전국 단위의 배출권거래제를 도입한 동북아시아 최초의 국가가 되었으며, 역내 다른 국가들에게 훌륭한 선례를 보여주었다. 하지만 여전히 배출권의 90% 이상이 무상으로 제공되고 있어 해당 제도가 적용되는 모든 부문에서 2019년 배출 절감은 2%라는 제한된 효과만을 낳았으며, 전력 발전 부문에서는 8.6% 절감되었다.

산업 부문이 한국의 에너지 효율 향상 목표 달성에 기여하기 위해서는 정부가 의무 제도와 자발적 제도 간의 균형점을 찾는 것이 중요하다. 또한, 에너지 원단위 절감이 에너지 공급 차질에 대한 회복성 뿐만 아니라, 지속가능한 성장과 경쟁력 유지에도 기여할 수 있다는 점을 산업 부문 참여자에게 고취시키는 것 역시 중요하다.

수송 부문은 두 번째로 많은 에너지를 소비하고, 두 번째로 많은 탄소를 배출한다. 한국의 대중교통 사용 비중은 정체되어 있는 반면, 개인 이동 수단의 비중은 점진적으로 증가하는 추세이다. 한국 정부는 서비스로서의 모빌리티(MaaS, Mobility as a Service) 및 지능형 교통 시스템과 같은 4차 산업혁명 솔루션을 수송 부문에 적용할 방침이다. 인프라에 필요한 변화를 감행하기 위해서는 중앙 및 지방 관련 당국 간의 긴밀한 협력과 지역 사회의 참여가 필요하다.

한국은 또한 수소 경제 실현과 더불어 특히 수송 부문에 수소를 보급하는 것에 대한 강력한 야심을 가지고 있다. 수소 수송망의 매끄러운 출범을 위해, 정부는 수소 충전소의 안전성과 입지에 대해 우려를 표해온 해당 지역 사회와 심도있는 담화를 나누어야 할 것이다.

전체적인 관점에서, 제3차 에너지기본계획과 그린 뉴딜의 야심을 달성하기 위해서는 정부 모든 차원에서의 강력한 협력과 지방 정부의 역할 강화, 산업 및 시민 사회의 적극적인 참여가 요구된다.

◆과세

IEA는 한국이 연료 사용에 따른 환경적 비용, 특히 미세먼지에 대한 비용을 각 연료 가격에 적절하게 반영하기 위해 전력 부문부터 친환경 에너지 과세제도(2018년 수입 가스에 부과되는 세금은 80% 감소, 석탄에 대한 세금은 30% 증가)를 발전시켜 나감을 환영하는 바이다. IEA는 한국 정부가 계획한 수송용 연료 관련 합리적 과세 제도를 위한 협의를 진행하고 해당 제도를 신속히 도입하기를 촉구한다. 이는 온실가스 배출을 감축하고 에너지 사용의 외부 비용을 반영하기 위한 한국 정부의 기타 정책적 노력을 보완할 것이다.

◆지역적 대기오염

한국에서는 지역적 대기오염과 미세 먼지에 대한 우려가 늘어나고 있으며, 주요 사회적 및 경제적 문제로까지 발전하였다. 서울 수도권 지역은 전 세계적으로 대기 오염이 가장 심한 도시에 해당하며, 2017년 한국은 OECD 회원국 중 가장 높은 미세먼지 수치를 기록하였다. 2018년 한국 정부는 대기 오염 및 미세먼지 농도가 정부가 설정한 수준을 초과할 경우 지방 정부가 일시적으로 석탄화력 발전소의 운영을 중단할 수 있는 권한을 부여함으로써 이러한 문제를 획기적으로 해결하기 위한 정책을 실행하기도 했다. 또한, 정부는 대기 오염 수준을 개선하기 위해 30년 이상 가동된 노후 석탄화력 발전소를 영구 폐쇄할 계획이다.

한국 시민들은 지역적 대기 오염 문제의 심각성을 매우 잘 인지하고 있으며, 조속하고 심지어는 극단적인 조치를 요구하고 있다. 정부는 이러한 우려를 활용하여 지역적 대기 오염을 개선하고 동시에 에너지 전환 정책의 기타 요소를 조속히 실행하기 위한 기반을 수립할 수 있을 것이다.

◆점점 더 광범위해지는 에너지 안보 조건

전통적으로 한국은 석유 및 가스의 국내 생산량이 거의 없고 해당 에너지원을 위한 전국적 파이프라인이 부재함에도 불구하고, 높은 수준의 석유 및 가스 안보를 유지해왔다. 또한, IEA의 90일분 석유 비축 의무 기준을 지속적으로 준수해왔다. 한국은 변화하는 국제 시장을 활용해 석유 및 가스 공급국의 수를 성공적으로 다변화시켰다. 2018년 기준, 중동 공급국에 대한 의존도는 석유 70%, 가스 43%였으나, 한국 정부는 공급원을 더욱 다변화하기 위해 최선을 다하고 있다.

그린 뉴딜을 추진함에 있어, 에너지 안보는 보다 광범위한 기준에 따라 평가될 것이다. 2012년 국가보고서 이후, 한국은 풍력과 태양광 보급을 눈에 띄게 가속화 해왔다. 하지만, 시작 당시 기반이 매우 미미했기 때문에, 가변성 재생에너지 발전 비중은 2018년 4% 이하에 그쳤다. 2030 및 2040 목표치(각각 20%, 30~35%의 재생에너지 발전 비중)를 달성하기 위해서는 높은 비중의 가변성 및 분산형 재생에너지를 수용할 수 있는 보다 탄력적이고 유연한 전력 시스템이 필요하다.

한국의 전력 부문은 단일 구매자로 구성된 의무적 풀(mandatory pool)로써 운영되며, 도·소매 가격은 시장이 아닌 정부가 설정한다. 한국전기위원회의 역할은 대체적으로 자문을 제공하는 데에 그치며, 중요한 의사 결정은 모두 정부가 한다. 전력 부문을 개방해 전체 가치사슬에서 진정한 경쟁과 독립적 규제기관을 도입하지 못한 점은 한국의 에너지 전환을 가로막는 주요 걸림돌이 될 수 있다.

한편 한국 정부는 에너지 공급망과 전체 에너지 시스템이 점점 더 디지털화됨에 따라 잠재적으로 발생할 수 있는 에너지 안보에 대한 새로운 위협을 적극적으로 해결하고 있다. IEA는 한국이 2019년 첫 번째 국가 사이버 안보 전략을 발표해 타 IEA 국가들에게 모범 사례를 보여주었음에 사의를 표한다.

주요 권고사항

한국 정부는

한국전기위원회의 지위를 전력 산업의 규제기관으로 상향 조정해야 한다. 요금 설정 및 시장 모니터링에 대한 해당 위원회의 역할을 강화하고, 추가적인 역할에 맞춰 위원회 직원들의 권한 역시 강화해야 한다.

청정에너지 목표에 더해, 한국 정부는 새로운 비즈니스 기회를 창출하는 청정에너지에 대한 투자를 증진 및 촉진하기 위해 에너지 효율 재생에너지 보급뿐만 아니라 경쟁력있는 전력 및 가스 시장에 대한 성과 주도의 규제 프레임워크를 개발하여야 한다.

□ 저탄소 배출 기술로의 전환을 가속화하기 위해 모든 연료에 대한 에너지과세가 탄소 함량 및 대기오염 등 외부비용을 반영할 수 있도록 해야 한다.

청정 이동수단 목표를 뒷받침하기 위해 효율적인 인프라를 구축해야 한다.

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