‘LNG 개별요금제’ 도입 … 천연가스 시장 ‘새틀’짜나

[에너지신문] 발전사와 민간사의 LNG직도입 확대, LNG기지 건설이 봇물을 이루고 있는 가운데 2022년 1월부터 시행을 목표로 하는 한국가스공사의 LNG 개별요금제가 천연가스산업계의 새로운 화두로 부상하고 있다.

현행 평균요금제는 한국가스공사가 체결한 모든 도입계약 가격을 평균해 전체 발전사에 동일한 가격으로 공급하는 제도인데 반해 개별요금제는 평균요금제와 달리 개별 도입계약을 각각의 발전기와 연계해 해당 도입계약 가격으로 공급하는 제도다.

개별요금제 적용은 제13차 장기 천연가스 수급계획 상의 직수입 의향물량인 신증설 및 계약종료 발전소를 대상으로 한다.

한국가스공사와 기존 천연가스 매매계약이 종료되지 않은 발전사는 평균요금제를 적용받으며, 계약종료 시 직수입 또는 개별요금제 선택이 가능하다. 개별요금제 시행 이후에는 평균요금제로의 신규 진입은 불가하다.

이같은 개별요금제 시행에 대해 발전사와 LNG를 직수입하는 민간사들은 부당 차별 등을 이유로 재검토를 요구하고 있다.

그러나 최근 산업부는 “지난 6월 발표된 제3차 에너지기본계획에 따라 개별요금제 도입을 차질없이 추진해 나갈 계획”이라며 “개별요금제 도입은 국내 가스시장의 효율성 및 발전소간 공정경쟁 제고를 위한 것으로 이해관계자 의견수렴을 보다 더 충실히 해 나갈 것”이라며 개별요금제 도입에 방점을 찍었다.

전기, 가스요금 인하 기여…신규사는 공급 선택권 강화
개별요금제는 천연가스산업의 환경변화 반영한 결과
직수입자의 Cherry Picking 인한 비효율 개선 ‘핵심’  

◆ 개별요금제 도입, 왜?

개별요금제 도입은 천연가스시장의 환경변화에 따라 기존 적용하고 있는 평균요금제가 문제점을 노출하고 있는데 따른 새로운 요금제도다.

한국가스공사는 우선 기존 평균요금제는 발전시장의 불공정성으로 소비자 후생을 감소시킨다고 주장한다.

직수입자는 가스공사의 평균요금을 직수입 의사결정의 기준으로 활용해 언제나 Cherry Picking이 가능하다는 것. Cherry Picking은 직수입자가 세계 LNG 시황이 평균요금 대비 낮을 경우에는 직수입을 선택하고, 반대의 경우에는 평균요금제를 선택하는 것을 말한다.

즉 판매자 우위 시장에서 직수입 포기 물량 공급을 위해 가스공사가 고가의 도입계약을 체결할 경우, 가스공사의 평균요금이 상승해 전체 평균요금제에 따라 소비자가 높은 요금을 부담하게 되는 문제점이 있다는 것이다.

반대로 구매자 우위 시장인 경우에는 발전사들이 직수입을 선택해 가스공사는 저가도입계약의 기회를 상실해 평균요금이 인하되지 않는다. 결국 소비자 피해로 갈 수 있는 구조다.

아울러 가스공사는 비경제적인 직수입 증가로 국가적인 비효율이 발생할 것이라고 주장한다.

직수입자는 국제 LNG 시장에서 상대적으로 고가의 LNG일지라도 가스공사의 평균요금보다 저렴하기만 하면 도입함으로써 비경제적인 직수입이 증가해 국가적인 비효율이 발생한다는 것이다.

특히 통합 수급관리의 어려움에 처할 수 있다. 직수입자는 의무비축을 통한 유사시 수급 책임이 없고, 단기계약 비중이 높아 국제 LNG 가격 급등시 예상치 못한 급격한 전력 수요 변동에 즉각적인 대응이 어렵다는 것. 2017년 기준으로 볼 때 직수입사의 단기계약 비중은 40% 이상으로 국제 평균 25%에 비해 높은 수준이다.

또한 LNG가격 급등으로 직수입 예정자가 도입을 포기하거나 기존 직수입자의 물량 미확보시 천연가스 및 전력 수급불안이 발생할 우려도 있다.

반면 평균요금제도에서는 도시가스 사업법에 따른 비축의무 및 높은 장기계약 비중으로 유사시 수급대응이 용이한 장점이 있기도 하다.

가스공사는 직수입 발전사와 평균요금제 발전사간 수익 격차가 점차 심화되는 것도 우려한다.

Cherry Picking을 통한 직수입자의 발전단가 경쟁력에 직수입 물량까지 급증하면서 직수입 발전사와 평균요금제 발전사간 수익 격차가 심화될 것이라는 얘기다. 직수입 물량은 2005년 전체 1.4%(33만톤)에서 2018년 14.2%(600만톤)에 이르렀고, 2025년에는 31.4%(1000만톤)을 상회할 것으로 전망되고 있다.

따라서 개별요금제 도입은 발전사와 민간사의 LNG 직수입 확대 등 국내 천연가스시장의 급격한 환경변화에 대응하고, 가스시장의 효율성과 발전소간 공정경쟁을 제고하기 위한 조치라는 것이다.

◆ 개별요금제의 기대효과?

가스공사는 개별요금제 도입으로 우선 발전시장의 경쟁 조성을 통한 전기요금 인하도 기대된다고 밝히고 있다.

개별요금제 선택시 가스공사의 Buying Power를 활용해 저렴한 구매 뿐만 아니라 LNG 원료비에 이윤을 추가하지 않음으로써 전기 및 가스요금 인하에 기여한다는 것이다.

현재 가스공사의 평균 도입가격이 상대적으로 비싼 이유는 국가 전체 중장기 수급관리를 위해 가스공사가 LNG 가격이 고가로 형성된 시기에도 LNG 구매가 불가피했기 때문이라는 것. 가스공사의 현재 평균 도입가격은 직수입 대비 높지만 직수입자의 동일시기 도입계약 비교시 가스공사 도입가격이 직수입 대비 저렴하다. 실제 가스공사가 2012년 계약 체결한 미국 사빈패스 도입가격과 동일시기 직수입자가 미국과 계약한 도입가격 비교시 직수입자의 도입가격이 6%∼25% 높다.

이와 함께 가스공사는 기존 평균요금제 소비자는 공급비 인하 혜택과 함께 평균요금 인상위험을 제거하는 효과가 있다고 주장한다.

개별요금제 소비자가 가스공사 시설을 이용함에 따라 가스공사 설비 효율이 증가되고, 이는 평균소비자의 공급비 인하로 직결된다는 것이다.

2019년 총괄원가에 직수입 물량은 민간 LNG기지를 이용하고 발전용 직수입물량 50%를 개별요금제를 적용할 경우를 가정해 보면 개별요금제 도입시 직수입물량 이탈 대비 공급비용은 8~10% 인하가 가능하다는 설명이다.

LNG 시장가격이 높을 경우 직수입 대신 가스공사의 평균요금제로 편입하는 것을 차단해 평균요금 인상도 방지할 수 있다는 주장이다. 아울러 가스공사는 신규발전사는 LNG 공급자 선택권이 강화되고, 소규모 발전사도 발전단가 경쟁력 확보가 가능하다고 분석하고 있다.

개별요금제는 소비자가 직접 직수입을 추진하는 것 외에 또 다른 직수입(개별요금제)을 할 수 있는 옵션을 제공해 선택권이 확대된다는 것이다. 또한 직수입 추진이 어려운 소규모 발전사가 개별요금제를 선택할 경우 전력시장에서의 발전단가 경쟁력 확보도 가능하다는 것.

가스공사는 통합수급관리도 가능할 것으로 내다봤다. 또 개별요금제에서의 비축의무와 재고관리 수단으로 안정적 수급관리가 가능하다고 보고 있다.

대규모 설비의 운영 노하우와 축척된 수급관리 경험을 가진 가스공사와 개별요금제 수요자와의 통합 수급관리가 가능함에 따라 급격한 전력수요의 변화에 유연한 대응이 가능할 것이라는 얘기다.

또한 개별요금 소비자에 대한 비축의무로 비상대응 역량을 제고하고 사업자간 공동저장, 탄력적인 저장탱크 운영 등 효율적인 수급관리 수단으로 활용 가능하다는 주장이다.

◆ 기존 발전사, 경쟁력 하락?

신규 발전사가 개별요금제가 아닌 직수입을 선택할 경우에도 구매자 우위 시장에서는 기존 발전사의 원가경쟁력이 낮아질 가능성이 있다.

따라서 가스공사는 기존 발전사의 발전원가 유·불리는 개별요금제 도입 때문이 아니라 국제 LNG 시황에 기인하는 것이라고 강조한다.

개별요금제 도입으로 직수입 의향 사업자가 직수입을 포기하고 개별요금제를 선택할 경우, 가스공사 제조설비를 이용하게 되므로 기존 발전사의 공급비용 인하라는 순기능이 기대된다는 의견이다.

가스공사는 구매자 우위 시장과 가스공사의 Buying Power를 활용해 기존 발전사의 도입단가 인하를 위해 최대한 노력하고 있으며, 향후 상당한 성과가 예상된다고 밝혔다.

◆ 가스공사 VS 발전사ㆍ직수입자, 쟁점사항은?

발전사들은 우선 개별요금제 도입으로 발전사 영업이익 연간 1652억원이 증발할 것을 우려한다.

이에 대해 가스공사는 전력시장에서의 SMP 하락으로 인한 발전사 수익 감소는 개별요금제 도입과 무관하게 직수입 추진시에도 동일한 결과가 발생할 것으로 예상하고 있다.

발전사 영업이익 감소는 발전사로부터 전력을 구매하는 한전의 전력 구입비용 절감 및 전기요금 인하로 이어져 국가 전체 차원에서 효익이 증대될 수도 있다는 의견이다.

가스공사와 계약이 남아 있는 발전소는 개별요금제 대상 제외되기 때문에 차별 논란도 일고 있다.

이에 대해 가스공사는 계약이 남아 있는 발전소에 대해 개별요금제를 적용하기 위해서는 가스공사와 발전사간의 기존 매매계약을 해지해야 하지만 이 경우 계약 미종료 발전사를 위해 확보한 기존 도입물량 처리에 따른 경제적 손실이 도시가스 부문에 전가되므로 도시가스사업법상의 부당 차별 가능성이 높아진다고 주장한다.

LNG 국제 가격이 높은 판매자 우위시장으로 전환시, 고가의 개별요금제를 적용받는 신규 발전사 대비 평균요금제를 적용받는 기존 발전사가 가격 경쟁력을 가질 수 있어 오히려 개별요금제로부터 제외되는 것이 유리할 수도 있다는 의견이다.

개별요금제를 적용받는 노후발전기가 평균요금제를 적용받는 효율 좋은 최신 발전기보다 우선 급전하는 문제도 우려하는 부분이다.

이에 대해 가스공사는 이 같은 우려는 매매계약이 종료되는 저효율 발전기에 대해 발전사가 직수입을 추진할 경우에도 동일하게 발생되는 현상이라고 설명한다.

현재와 같은 구매자 우위 시장에서 개별요금제를 도입하지 않을 경우, 신규 발전사 및 매매계약 종료 발전사는 직수입을 선택하므로 개별요금제 도입과 국가 에너지 비효율 초래는 무관하다는 것이다.

오히려 국내 전력시장의 경우 평균요금과 직수입이 병존하는 구조에서 직수입자의 Cherry Picking으로 인한 비효율이 발생하기 때문에 개별요금제로 전환해 일방적인 Cherry Picking 환경을 제거하는 것이 국가 전체적인 에너지효율에 보다 바람직한 방향이라고 강조한다.

개별요금제 공급신청 이전에 가스공사 공급가격 수준에 대한 정보를 제시해야 한다는 주장도 제기된다. 그러나 개별 발전사의 물량규모 등 계약조건 등이 상이하고, 이를 감안한 가격 수준의 확인은 해외 원공급자와의 구체적인 협상이 진행돼야 가능하기 때문에 협상시작 전 단계에서는 신뢰성 있는 구체적 가격 수준 확인이 어렵다는 것이 가스공사의 입장이다.

또 발전사는 가스공사에 5년전 공급을 신청하고 신청전에 직수입시 달성 가능한 가격수준을 충분히 검토할 수 있으며, 또한 가스공사가 가격 등을 포함한 수요자의 희망조건을 충족하지 못할 경우 발전사는 공급 6개월전에 특별한 사유가 있는 경우 공급신청을 철회해 직수입도 선택 가능하다는 설명이다.

개별요금제는 수요자의 공급신청이후 조건에 맞는 신규 프로젝트를 찾아 LNG를 도입, 공급하는 방식이기 때문에 신규프로젝트의 통상 건설 소요기간이 36~48개월이라는 점을 감안해 약 5년전에 LNG매매계약을 체결한다. 만일 발전사업자가 예측의 어려움으로 5년전 공급신청을 하지 못하는 경우에도 현 공급규정 개정(안)상 개별요금제 협의 및 적용이 가능하다는 설명이다.

수요자가 요청시 타 구매자의 계약가격 정보 등을 토대로 천연가스 시장의 일반적인 계약가격 수준은 공유 가능하다고 가스공사는 밝혔다.

발전사와 민간사는 개별요금제 도입시 이용률 감소 등으로 약정 물량을 이행할 수 없기 때문에 계약해지에 따른 위약금 등 책임소재 조항을 삭제해 줄 것을 요구하고 있다. 기존 계약한 발전사들은 2038년까지 순차적으로 계약이 끝나기 때문에 계약기간동안 계약을 해지하려해도 책임소재 조항에 때문에 사실상 직수입에 제한을 받거나 개별요금제로 전환할 수 없기 때문이다.

이에 가스공사는 발전사 계약해지로 인한 기존 도입물량 처리에 따른 경제적 손실이 도시가스 부문에 전가되므로 도시가스사업법상의 부당 차별 가능성이 높다는 이유로 책임소재 조항 삭제는 어렵다는 의견이다. 기존계약 발전사는 천연가스 매매계약상 계약기간 규정을 준수할 의무를 부담하며, 기존 발전사도 계약기간 종료 후 개별요금제 선택이 가능하다는 것이 가스공사의 설명이다.

특히 LNG 직수입자는 개별요금제 소비자간 형평성 문제를 지적하고 있다. 직수입자는 개별요금제 사업자는 연간 사용량의 20일분, 직수입자는 30일분으로 저장용량 확보 의무 차별의 문제을 지적한다. 또 직수입자는 국내 제3자에게 처분할 수 없으나, 개별요금제 사업자는 가스공사 동의하에 물량 처분이 가능토록 한 물량 처분 가능 조건의 차별을 제기했다.

이와 함께 직수입자는 LNG기준열량의 ±1%에서 인입이 강제되나, 개별요금제 사업자는 열량기준이 없도록 함으로써 인입열량제도 적용 기준에서도 차별이 있다고 지적한다. 아울러 직수입자는 다음날 배관시설이용계획을 매일 저녁 7시까지 가스공사에 제출하고, 시간당 인입-인출 가스량 최대값이 인입인출 계약용량을 초과하면 페널티를 부과받지만 개별요금제 사업자는 재고 관리에 대한 어떠한 책임도 부여받지 않게 함으로써 재고 관리 의무의 차별을 두고 있다고 지적한다.

저장용량 확보 의무의 차별, 물량처분 가능 조건의 차별, 인입열량제도 적용 기준의 차별, 재고 관리 의무의 차별 등 형평성 문제를 강하게 제기하고 있는 것이다.

이에 대해 가스공사는 우선 저장용량 확보 의무 차별과 관련 가스공사 발전기의 경우 비축의무(계절별 7일)를 부여받기 때문에 이를 고려할 경우 약 30일 수준의 저장설비 비용을 부담하지만 발전사의 의견을 반영해 관련 조항을 보완 검토할 예정이라고 설명했다.

물량 처분 가능 조건의 차별과 관련해서는 직수입자의 물량처분 사례를 준용해 동일한 기회를 부여했으며, 관련 손익이 평균수요자에게 전가되지 않도록 제도를 설계할 것이라고 밝혔다.

직수입자의 경우 도법상 가스공사에 처분하거나 직수입자간 물량 교환이 가능해 국내도입 이전 국외로의 판매도 가능하다는 설명이다. 직수입자의 물량처분 수단을 개별요금제에 반영한 것이며, 개별요금제 물량처분 손익은 해당 발전기에 부과해 평균요금제 발전사를 포함한 타 소비자의 손실이 발생하지 않도록 했다고 설명했다.

인입열량제도 적용 기준의 차별에 대해서는 열량범위제 시행시 열량변동으로 인한 요금오차 최소화를 위해 가스공사는 사내 규정 및 기준에 의거해 개별요금제 도입시에도 직수입자와 동일하게 LNG터미널에서 주배관으로 인입하는 가스의 열량범위를 당월 예고열량 대비 ±1% 이내로 관리할 것이라고 밝혔다.

재고 관리 의무 차별에 대해서는 개별요금제의 경우 기본적으로 가스공사가 상품과 설비를 패키지로 일괄 공급하는 개념이므로 직수입자의 인입-인출 관련 규정이 불필요하다는 의견이다.

가스공사는 상품과 설비를 일괄 공급하게 되므로 개별요금제 수요자가 가스사용시 가스공사가 배관의 인입-인출을 관리하고 배관운영 관련비용은 공급비용에 포함돼 개별요금제 수요자에게 부과한다는 것이다.

개별요금제 수요자는 배관의 인입-인출까지는 관리하지 않으나, 재고 초과시 저장용량 초과 가산금, 재고 부족시 공급 중단 등 일단위로 재고량을 관리해야 하는 의무를 부담한다고 설명했다.

가스공사는 개별요금제 시행과 관련해 발전사 등 이해관계자의 의견을 종합적으로 수렴·반영해 개별요금제가 원활히 시행될 수 있도록 정부 등 유관기관과 적극적으로 협력해 나갈 계획이라고 밝혔다.

이같이 산업부와 가스공사가 개별요금제 시행을 앞두고 발전사, 직수입자 등 이해관계자들의 의견을 어느 수준까지 수용할지 관심이 모아지고 있다.

분명한 것은 개별요금제는 국내 천연가스산업의 환경변화를 그대로 반영한 결과라는 것이다. 발전용 개별요금제 도입이 국내 천연가스시장의 새판짜기 신호탄이 될지 이목이 집중되고 있다.