일본 전력·가스시장 자유화의 시사점

지난해 4월 전력시장 자유화 이어 가스 소매시장 전면 자유화
전력에 비해 가스시장 진출사업자 적지만 가격경쟁 효과 나타나

[에너지신문] 지난해 4월 일본 정부는 전력소매시장의 전면 자유화를 단행한다.

현재 전력시장에 신규 진입한 가스·통신사업자들은 가정용 저압부문을 중심으로 신규 전력공급 시장을 확대해 나가고 있는 상황이다. 더불어 지금까지 전력회사 변경에 관심이 없었던 고압부문의 소규모 수요가를 대상으로 한 계약변경도 점차 증가하고 있는 것으로 보고되고 있다.

전력시장 전면자유화 1년, 지난 4월 일본 정부는 가스 소매시장에 대해서도 전면자유화를 선언하며 전력·가스 시장의 완전 경쟁체제에 돌입했다. 가스시장의 자유화를 통해 공급망을 확충하고, 효율적인 가스공급시스템을 구축한 후 점진적인 도시가스 수요 증가를 도출하기 위해서라고 시장 자유화 배경에 대해 설명하고 있다.

이에 에너지경제연구원 이정민 연구원의 인사이트 보고서를 바탕으로 일본의 전력시장 전면자유화 단행 후 현재까지의 진행상황과 가스 소매시장에 대한 전면자유화 단행의 배경 및 시사점 등을 살펴보고자 한다.

도쿄가스, 전기·가스 결합판매 주력…신규 전량 판매량 1위

일본의 전력소매시장이 전면 자유화된 2016년 4월부터 2017년 1월 31일까지, 전력소매부문 수요가들이 전력공급자를 주요 전력회사에서 신규 전력사업자로 변경한 사례(계약)는 총 282만 100건에 달하는 것으로 조사됐다.

이정민 연구원의 발표에 따르면 전력공급자의 계약변경 건수는 매월 20만 건 이상이며, 계약변경 수요가 비중은 총 계약 건수(1월 기준)의 4.5%에 달한다.

지역별로는 수도권이 155만 1000건으로 가장 많고, 간사이지역 56만 8700건, 주부지역 23만 2800건, 규슈지역 17만 900건 순이다. 다만 호쿠리쿠지역과 주고쿠지역은 계약 변경 건수가 2만건 미만으로 아직 저조한 상황이다.

전력시장 자유화에 따라 신규 소매전기사업자의 전력공급량 및 전력공급 설비 규모 또한 증가했다. 신규 전력사업자의 2016년 전력공급량은 628.7억kWh로 2015년 대비 56.3% 증가한 것으로 추정된다. 이대로라면 2020년까지 2015년 수준의 2.8배에 달하는 1123억kWh 규모로 확대될 것이란 전망이다.

이와 더불어 신규 전력사업자들은 출력규모 10만kW 규모의 화력발전소 건설계획을 잇따라 발표하고 있어 향후 신규 전력사업자의 전력발전 설비규모도 확대될 것으로 전망된다.

기저부하 전원으로서의 활용이 기대되는 석탄화력 및 목질바이오매스발전소, 중간부하 전원인 LNG화력발전소를 중심으로 2020년까지는 2015년 대비 60.4% 증가한 1544만 7000kW가 예상된다. 2020년 이후에는 100만kW 규모의 석탄 및 LNG화력발전소 건설계획도 제시되고 있다.

주요 전력회사에서 신규 사업자로 변경된 판매 전력량 가운데 약 70%를 상위 5개사가 차지하고 있다. 총 전력의 70%를 차지하는 신규 5개 사업자는 도쿄가스, 오사카가스, JX Nippon Oil & Energy, KDDI, Jupiter Telecommunications(J:COM)이다.

1위는 도쿄가스로 가스기기 판매점의 방문영업 등을 활용해 약 60만건의 계약을 확보했다. 도쿄가스는 가스시장의 자유화를 앞두고 소비자 확보를 위해 전기·가스 결합판매에 주력한 것으로 조사되고 있다. 2위인 오사카가스도 기존 도시가스 소비 자 영업망을 활용해 신규계약 14%를 확보했다.

이처럼 가스회사가 방문영업으로 소비자 확보에 성공하고 있는 한편, 3위인 JX Nippon Oil & Energy는 LPG사업자 및 특약점을 통한 영업을 통해 신규 고객 약 9% 추가 확보했다.

4위인 통신회사 KDDI는 전국 약 2500점의 핸드폰 판매 대리점을 활용해 수요가 확보에 주력한 반면, 통신회사 소프트뱅크는 도쿄전력과 제휴하고 간토·주부·간사이 지역에 진출했지만 수요가 추가 확보에 어려움을 겪었다.

도쿄전력과 제휴한 요금제의 경우 전력사용량이 적으면 변경 전보다 요금이 오히려 상승되는 경우가 있어 모든 고객에게 ‘반드시 요금이 인하된다’는 정보를 제공할 수 없다는 것이 고전하는 이유로 분석되고 있다.

소프트뱅크는 지난 2월 1일부터 간사이지역과 주부지역에서 도쿄전력 요금제 신청을 중지하고, 해당 지역의 주요 전력회사보다 모두 1% 저렴한 자사 요금제 판매로 변경하는 등 또 다른 방안을 모색하고 있다.

2006년까지 단계적 시장개방 거쳐 도시가스 판매량 약 1.6배 증가

그 동안 일본 정부는 1995년부터 20여년 간 도시가스시스템 개혁 차원에서 가스소매시장 자유화를 단계적으로 추진해 왔다.

가스사업은 특성상 일본 역시 일반가정 등 수요가에게 가스를 공급하기 위한 도관 정비 및 유지가 필요하기 때문에 자연독점이 발생해 왔고, 이 때문에 공익을 위한 사업으로서 오랜 기간 지역독점이 인정돼 왔다. 반면 공급의무 및 요금규제가 동시에 부여되고 있다.

이에 따라 일본 정부는 공급망 확충을 통해 효율적인 가스공급이 가능하게 하고, 그에 따른 수요 증가는 물론, 일반가스사업자의 공급구역 이외 지역에서도 천연가스 수요 증가세를 견인함으로써 공급역량을 확충하기 위해 가스 소매시장 자유화를 단행했다.

지금까지 도시가스사업은 에너지 수요가 높은 도심부를 중심으로 발달해 왔으며 인구 및 산업밀집도가 낮은 지역의 경우 제대로 공급이 이뤄지지 않고 있다. 이에 시스템 개혁을 통해 대규모 수요지에 편재돼 있는 기존 공급 인프라 상황을 개선할 필요가 있다는 판단이 나오게 됐다.

가스 소매시장이 부분적으로 자유화됨에 따라 도시가스사업은 지역독점 아래서의 도시지역 소규모 가스공급이 중심이었던 사업에서 경쟁 활성화를 통해 도시 외곽의 대규모 가스 수요처에 대한 공급 등 광역적인 공급사업으로 전환하게 된다.

일본의 가스시장 전면자유화는 1, 2, 3차의 단계적인 과정을 거친다.

제1차 제도개혁기인 1990년대에는 엔화강세를 계기로 규제완화에 대한 요구가 커졌으며 또한 천연가스 이용확대에 따라 에너지전환이 비교적 쉬운 대규모 수요가를 대상으로 가스공급 자유화에 대한 필요성이 인식되기 시작한 단계였다.

이에 따라 가스사업법이 24년 만에 대폭 수정됐으며, 연간 계약수량 200만㎥ 이상의 대규모 수요가에 대한 가스 소매부문(대규모 공급)이 자유화(요금규제 및 참가규제 완화) 됐다.

제2차 제도개혁기는 경제구조개혁의 일환으로 가스 등 에너지에 대해 2001년까지 비용을 포함한 서비스 수준을 국제적인 수준에 맞추겠다는 방침을 제시하고 있다. 이 방침에 따라 요금인하를 인가제에서 신고제로 변경하고, 대규모 수요가 자유화 범위를 연간계약수량 100만㎥ 이상으로 확대하는 한편, 탁송제도를 법제화 하는 등의 법안 개정작업이 이뤄졌다.

제3차 제도개혁기에는 제2차 제도개혁을 통해 개정법이 시행된 지 3년이 경과된 시점에서 법률 시행상황을 검토하고 그 결과에 따라 필요한 조치가 취해졌다. 당시 가스사업법은 가스도관사업을 창설하고, 탁송공급약관 작성 및 신고, 공표의무 대상자를 모든 일반가스사업자 및 가스 도관사업자로 확대하는 등의 탁송제도 강화에 초점이 맞춰졌다. 또한 대규모 수요가에 대한 자유화 범위는 연간계약수량 50만㎥ 이상으로 더욱 확대된다.

이처럼 일본의 가스 소매시장은 가스사업법 개정을 통해 점차 자유화돼 왔으며, 일반 가스공급자에 의한 지역독점은 사라지게 됐다.

이러한 과정을 통해 1995~2006년까지 일본의 도시가스 판매량은 약 1.6배 증가했다. 소매시장 자유화를 시작한 이후 일반 가스요금은 인하되고, 총 대규모 공급량에서 차지하는 신규 사업자의 공급량 비중은 9.7%에 이르렀다.

전체적으로 가스 소매시장의 자유화를 통해 사업자 간 경쟁으로 가스산업이 활성화 됐다는 평가다.

가스소매시장 전면자유화 4월 1일 시작…공정거래 지침 따라 시장환경 유도

2017년 4월 가스소매시장이 전면 자유화됨에 따라 일반가스사업자 이외의 신규 사업자들도 가정 등을 상대로 한 가스 소매공급이 가능해질 것으로 전망된다.

일본 정부는 가스소매시장 전면 자유화를 통해 가스산업이 더욱 활성화되기를 기대하고 있으며, 나아가 전력 등 기타 에너지 간 연계를 통한 종합 에너지사업을 전망하고 있다.

가스소매시장 전면 자유화를 시작으로 도시가스시스템의 본격적인 개혁이 이뤄질 것으로 보인다. 다만 향후 배관망의 법적분리는 안정공급 및 재해발생 시 안전관리 규칙 및 시스템을 정비하기 위한 준비기간을 확보할 필요가 있다는 판단에 따라 오는 2022년 4월 1일 시행될 예정이다.

제도개혁의 각 단계에 있어서 다양한 과제에 대해 검증하고, 과제를 해결하면서 개혁을 진행할 필요가 발생함에 따라 검증과 관련된 규정 또한 마련된다.

가스소매시장의 전면자유화를 위한 제도 정비를 위해 일본의 경제산업성과 공정거래위원회는 주요 가스회사 등을 대상으로 개정된 ‘공정거래 지침(2017. 2. 6)’을 발표하고, 이를 통해 공정한 시장환경을 조성 및 가스소매시장 신규 참가를 유도할 계획이다.

지난 2월 발표된 ‘공정거래지침’은 공정한 시장환경 조성을 위해 가스시장의 △소매분야 △도매분야 △제조분야 △탁송공급 분야별로 각각 운영방향을 설정하고 있다.

소매분야의 경우 가스 소매사업자는 탁송공급요금의 투명성을 확보해야 한다. 요금 변경이 적절하게 이뤄질 수 있는 환경을 정비해야 하며, 부적절한 요금설정 및 기타 가스 소매사업자의 업무 제휴에 부당하게 개입해서는 안 된다.

가스 소매사업자는 탁송공급 요금을 수요가의 청구서 및 영수증에 명시해야 하고, 가스시장 자유화 이전 기존 일반가스사업자로부터 가스이용기기의 점검 등을 실시하고 있던 위탁사업자는 신규 사업자를 대상으로 기존 가스 소매사업자와 동등하거나 그 이하의 요금으로 수탁해야 한다. 또한 소비기기 조사 등으로 얻은 정보를 부당하게 이용해 신규사업자 활동을 저해하는 영업행위 등은 허가되지 않는다.

소매사업자는 가스와 기타 상품·서비스 결합 상품 공급에 필요한 비용을 현저히 밑도는 요금으로 기타 가스 소매사업자의 사업 활동을 방해해서는 안 된다.

아울러 가스 소매사업자는 업무제휴처를 상대로 기타 가스 소매사업자와 업무제휴를 금지하거나 자사와의 제휴내용보다 불리하게 제휴하도록 해서는 안 된다. 그러한 사례로는 △소매공급계약 해지 불가 기간을 설정하는 행위 및 부당하게 고액의 해지보상요금을 설정해 소매공급계약 해지를 제약하는 조항을 설정하는 행위 △소매공급계약을 변경하려는 수요가를 대상으로 합리적인 이유 없이 부가서비스 계약 중단 및 부당한 가격인상 등을 시사하는 등의 행위로 수요가의 선택지를 부당하게 축소하는 행위(가스사업법에 저촉) △가스 소매사업자가 자사 수요가가 기타 가스 소매사업자로 계약을 변경할 경우, 해지 신청을 받았음에도 불구하고 해지를 거절하거나 해지 절차를 연기해 해당 변경을 부당하게 방해하는 행위(독점금지법 저촉) △가스 소매사업자가 소비기기 조사 등의 업무 위탁을 희망하는 기타 가스 소매사업자에 대해 부당하게 수탁을 거절하는 행위(독점금지법 저촉) △자사 소비기기 조사 등의 업무를 수탁하고 있는 사업자에 대해 부당하게 기타 가스 소매사업자로부터의 소비기기조사 등의 업무수탁을 거절하도록 하는 행위(독점금지법 저촉) 등이 있다.

도매분야의 경우 가스 도매사업자는 신규사업자를 포함한 가스 소매사업자를 대상으로 적극적인 도매공급을 실시해야 하며, 도매공급을 제한하는 행위는 자제해야 한다.

또한 가스 소매사업자에 대한 가스 도매공급 요금을 차별적으로 설정하거나 도매공급량을 제한해 시장경쟁을 실질적으로 제한하는 행위는 허가되지 않는다.

가스 소매사업자에 대해 정당한 이유 없이 가스 도매공급을 거절하거나 도매공급량 제한, 도매공급 요금을 높게 설정하는 것 등은 독점금지법에 저촉된다.

제조분야의 경우 LNG사업자는 LNG기지의 제3자 이용 및 가스 제조·수탁을 적극적으로 실시해야 한다.

열량조정설비 및 부취설비 등이 없는 LNG기지의 경우, 해당 설비가 있는 기지사업자와 상호 연계해 제3자 이용 및 가스제조 위탁에 응해야 한다.

가스제조사업자는 정당한 이유 없이 가스수탁제조(열량조정 및 부취)를 거절해서는 안되며, 가스수탁제조 업무 관련 정보를 해당 업무 이외의 목적으로 이용하거나 제공할 수 없다.

아울러 가스수탁제조의 조건(이용 기간 등)이 동일함에도 불구하고 가스수탁제조 업무에 있어서 특정 사업자(자사 관계 사업자 등)에게만 특혜를 주는 등 차별적으로 대응해서는 안 된다.

탁송공급의 경우 가스 공급망사업자는 탁송공급 요금 설정에 대한 공정성을 확보해야 하며, 배관망 접속 관련 정보제공 의무를 갖는다. 탁송공급 업무를 통해 얻은 정보를 부당하게 이용하거나 특정 사업자를 차별적으로 대할 수 없으며, 탁송공급 요금 산정에 필요한 자료를 공표 및 설명할 의무 또한 갖는다. 구체적인 산정근거 등에 대해 가스 소매사업자 혹은 도매사업자, 수요가로부터의 문의가 있을 경우에도 설명해야만 한다.

탁송공급을 통해 얻은 수익과 관련된 최근 5년간 비용명세서 등을 수시 열람 가능하도록 하며, 탁송공급 업무를 통해 얻은 정보를 제조 및 소매사업에서 부당하게 활용하거나 정당한 이유 없이 기타 가스제조사업자 및 가스 소매사업자가 탁송공급을 하지 못하도록 하거나 배관망 관련 정보를 제공하지 않는 등 경쟁에서 불리하도록 해서도 안 된다.

이와 함께 기타 독점금지법 규정에 위반할 경우에는 동 법의 규정에 의거해 배제조치명령 등의 대상이 될 수 있다.

가스소매시장 전면 자유화 전 후 간사이전력·오사카가스 요금인하 경쟁 치열

가스소매시장의 전면적인 시장자유화를 2개월 앞둔 시점에서 경제산업성에 등록한 가스소매시장 참여 희망사업자는 2월 13일 현재 13개사에 불과하다. 전력시장 자유화 당시와 매우 대비되는 상황이다.

전력시장 자유화 당시, 실시 이전 소매사업자로 경제산업성에 등록한 사업자는 약 100개사가 넘었으며, 2017년 2월 9일 기준 379개사에 달한다.

가스소매시장 참여활동이 저조한 것은 가스사업 특유의 보수·점검 업무와 연료 조달에 있어 신규 참가자에게 진입장벽이 높기 때문이다.

가스기기의 보안·점검 의무는 공급계약을 체결한 회사가 담당하는데, 전기에 비해 가스는 유지·보수작업이 복잡하기 때문에 타 업종이나 중소기업이 참가하기 어려운 실정이다.

가스기기의 보수·점검 경험이 부족한 주요 전력회사는 LPG 회사 등과의 연계를 진행하고 있으나 가스 누출 및 화재 등 발생에 대한 소비자의 우려가 제기되고 있다,

LNG를 수입하는 기업도 주요 전력·가스회사에 공급을 한정하고 있으며, ‘열량 조정설비’를 보유한 회사도 적은 상황이다.

TEPCO Energy Partner는 2018년까지 자사 설비를 완성시키고 그 이후 사업을 본격화할 계획이지만, 그때까지는 열량조정을 도쿄가스 위탁에 의존할 예정이어서 가스 공급량에 제약이 있다.

전력시장 자유화로 기존 전력수요가들의 이탈을 경험한 바 있는 주요 전력회사들은 가스소매시장 참여를 둘러싸고 주요 가스회사와의 협력과 경쟁구도 설정에 직면하고 있다.

주요 전력회사는 가스시장 전면 자유화에 대비해 제휴 움직임을 보이고 있는데, 주로 소매사업자의 가정 및 상업시설 내 가스기기 보안의무와 관련된 제휴다.

간사이전력은 간사이지역 최대 LPG기업인 이와타니(Iwatani)산업과의 제휴를 통해 가스기기의 보안·점검 서비스를 제공함으로써 2017년 20만건 이상의 신규 수용가 확보를 목표로 하고 있다.

규슈전력은 사이부(西部)가스와의 제휴를 통해 가스의 보안 측면을 강화할 예정이며, 도쿄전력은 LPG기업인 니폰 가스(Nippon Gas)와의 제휴를 통해 가스 소매시장에 참가할 방침이다.

주부전력은 가스기기 보안업무 등에 대해 이와타니산업과 제휴하기로 했으며, 우선 주부지역에 진출해 향후 5년간 20만건의 신규 계약을 확보할 목표를 세워두고 있다.

주요 전력·가스회사는 전력·가스 결합방식의 요금제를 제시함으로써 수요가 확보를 추진 중이다. 주요 전력회사 등은 기존 가스요금보다 저렴한 요금제를 제시하고 있으며 가스회사도 기존 고객이탈 방지를 위해 새로운 요금제를 개발하고 있다.

현재 요금제도 개선경쟁이 활발히 이루어지고 있는 곳은 간사이 지역으로 간사이전력과 오사카가스가 가스시장 자유화 시작 초기부터 요금인하 경쟁을 시작한 상태다.

지난 2016년 12월 간사이전력은 월간 가스사용량이 33㎥인 일반 가정의 경우, 오사카가스의 일반 요금과 비교해 최대 8% 저렴한 요금제를 발표한 바 있다. 또 오사카가스는 지난 1월 전기·가스 결합계약의 경우 일반요금보다 최대 7.5% 저렴한 요금제를 발표하며 경쟁에 맞불을 놓았다. 이에 간사이전력은 지난 1월 오사카가스의 요금인하 단행보다 하루 앞서 오사카가스의 일반 요금보다 최대 13% 저렴한 신규 요금제를 재차 발표하며 대응에 나서고 있는 상황이다.

이와 같은 가격인하 경쟁에 대해 경제산업성은 활발한 경쟁을 통해 소비자에게 더욱 유리한 요금제를 제시하는 것이 에너지 분야의 규제완화 목적이라고 밝히고 있다.

다만 가정용 가스 소매사업은 공장 등 대규모 수용가를 대상으로 한 것과 비교하면 한 계약당 얻을 수 있는 이익이 적고, 엔화 약세로 연료 수입가격도 상승 추세에 있어 과도한 가격인하 경쟁은 사업자의 경영을 압박할 가능성이 있다는 지적이 제기되고 있다.

도쿄전력과 도쿄가스 간 소비자 확보 경쟁이 예상되는 간토지역은 아직 확실한 요금제를 제시하지 않는 등 대비 움직임이 더딘 상황이다.

도쿄전력은 2000만건의 전력수요가를 보유하고 있으며, 오는 7월에 도시가스 공급에 참여할 계획이다. 가능한 저렴한 요금제를 제시할 계획이지만, 구체적인 요금제는 아직 제시하지 않고 있다.

가정용 가스공급으로 1000만건 이상의 소비자를 보유한 도쿄가스는 신규 요금제 설정 여부를 검토 중이라고 밝힌 바 있으나, 우선은 도쿄전력이 제시하는 요금제를 주시할 것으로 보인다. 다만 도쿄가스는 가스시장 자유화로 기존 소비자 이탈에 대비하기 위해 LNG회사인 Saisan과 도시가스 및 LPG 판매 등에서의 포괄적 제휴에 합의하는 등 대비 움직임을 보이고 있다.

오사카가스 등 주요 전력·가스회사는 요금 이외에도 기타 부가서비스 개발·제공을 통해 수요가 확대를 도모하고 있다. 특히 오사카가스는 누수 및 에어컨 등의 수리서비스(직접 방문)를 제공하는 한편, 생활지원 서비스(건강상 불안 해소를 위한 간호사 상담 등)를 연계하는 방안을 통해 신규 고객확보에 나서고 있다.

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