풍력산업 경쟁력 제고 시스템 필요하다

풍력 기업 해외 시장 진출 지원 ‘부족’
국가주도 해상풍력 마스터플랜 ‘필요’

[에너지신문] 국내 풍력산업의 현재 상황은 장단점(長短點)의 동시 풍세대작(風勢大作)이다. 2016년, 국내 풍력발전은 누적 설비용량 1GW를 돌파하며 기념비적인 한 해가 됐다. 풍력발전기 역시 지난 2016년 한 해 국산비율이 근 절반에 육박하며 외견상 경쟁력을 갖추는 모양새다.

풍력산업의 전반적인 성장 추세는 에너지시스템을 둘러싼 환경이 급변하고 있는 데 따른 에너지정책에 부합하는 모습이다. 제2차 에너지기본계획 발표 당시 2035년까지 신재생에너지를 1차에너지 대비 11% 공급하도록 목표 설정한 바 있는 정부는 최근 그 목표 달성시기를 10년 앞당긴 2025년으로 천명했다.

2014년 9월 제4차 신재생에너지 기본계획 발표 당시에는 제2차 에너지기본계획의 2035년 1차에너지 대비 11% 신재생에너지 공급 목표에 맞춰 2020년 5.0%, 2025년 7.7%, 2030년 9.7%, 2035년 11%로 단계 설정이 돼 있었다. 하지만 불과 2년여 만에 정부는 ‘신재생에너지 보급 활성화 방안’ 발표와 함께 시기를 10년 앞당기며 목표 단계 역시 재조정했다.

이미 결과가 나와 있는 2015년부터 5년 간격으로 목표치를 설정 제시했다. 1차에너지 대비 신재생에너지 비중은 2015년 4.5%에서 2020년에는 7% 그리고 2025년에는 11%가 되는 것으로 설정한 것이다. 기존보다 2020년은 2%포인트, 2025년은 3.3%포인트 상향 확대 조정됐다.

풍력, 신재생의
주요 한 축 자리 잡아

이러한 2025년 1차에너지 대비 신재생에너지 11% 목표의 핵심에너지원은 태양광과 함께 풍력이 주역이다. 태양광ㆍ풍력을 합한 비중이 2015년에는 32.5%였던 데서 2020년은 거의 두 배에 근접하는 63.4%로 설정했고 2025년은 72%까지 목표로 제시했다. 신재생에너지 확대 목표에서 한 핵심축으로 자리하고 있는 풍력이니만큼 지난 2016년에 받아든 성적표 수치는 성장세로 보이는 것이 당연한 결과일 수 있다.

하지만 풍력산업에 이제껏 수반되고 있는 해묵은 난제들은 시원하게 해결된 것 없이 목하 진행 중이다.

2016년 환경부는 환경영향평가를 강화하는 법 개정 등과 함께 풍력 규제 움직임을 보였고, 전국 곳곳에서는 지역주민 민원 등 수용성 문제로 실질적 풍력단지조성사업이 어려움을 겪고 있는 실정이다. 수년씩이나 걸리는 인허가 지연 문제를 해결할 수 있는 법제 도입은 여전히 이뤄지지 않고 있다.

이렇듯 국내 풍력산업은 비약적 성장과 함께 해묵은 난제를 보유한 ‘장단 동시 풍세대작’ 상황이다. 이 같은 현상을 제대로 파악하고 바람직한 발전방안을 찾기 위해 좀 더 세밀한 분석이 필요하겠다.

앞서 기술했듯 지난 2016년은 국내 풍력발전 누적 설비용량 1GW 시대를 열어젖힌 의미 있는 한 해였다. 한국풍력산업협회에 따르면 2016년 12월 현재, 계통 연계 운영이 이뤄지고 있는 100kW 이상의 상업용 발전단지는 중대형풍력 80개소 531기 총 1031.22MW와 소형풍력 3개소 20기 0.2MW 등 총 83개소 551기 1031.42MW로 집계됐다.

2016년의 성취는 사실 그 앞선 해인 2015년의 성과에서부터 기대감을 환기시켰다. 한국에너지공단 신재생에너지센터의 2015년 신재생에너지 보급실적 확정치에 따르면 풍력은 2015년에 전년대비 32.1%의 설비용량 증가율을 기록했다. 재생에너지 가운데 태양광이 45.7%로 단연 최고 증가율을 기록한 데 버금가는 기록이다. 신재생에너지원별 기여도에 있어서도 풍력은 11.1%를 기록해 태양열 60.7% 다음으로 높은 위치를 차지했다.

이렇듯 태양광과 함께 풍력만이 높은 증가 추세를 보이고 있으며 타 재생에너지원들은 미미한 신규 설비용량과 증가율 그리고 기여도를 나타냈다.

수력은 신규설비용량 3MW로 전년대비 0.2% 증가율를 보였고 기여도 역시 0.2%인 것으로 나타났다. 바이오는 신규 90MW, 5.9% 증가, 기여도 4.8%였으며, 폐기물은 신규 48MW, 1% 증가율, 기여도 2.6%였다. 신에너지원으로 분류되는 연료전지 역시 신규설비용량 6MW로 3.6% 증가율을 기록했고 기여도는 0.3%에 불과했다.

규제완화는
풍력발전 활성화로 이어져

발전량에 있어서도 풍력은 2015년 누적량은 134만 2439MWh 즉 1342GWh(28만 3000toe), 신규 19만 6882MWh 기록으로 전년대비 17.2% 증가한 기록을 달성했다. 이 같은 비약적 성장치를 기록한 2015년을 발판으로 2016년 드디어 누적 설비용량 1GW를 돌파한 풍력발전이다.

사실 국내 풍력발전 신규 설치 설비용량은 2011년까지 글로벌 금융위기 등으로 사업 진행이 부진했지만 2012년 이후 정부의 풍력발전 지원 정책 및 환경부·산림청의 규제 완화 등으로 설치량이 증가했다는 분석이다. 특히 전년대비 약 3.4배 증가 추이를 기록한 2015년의 신규설치실적은 지난 2014년 생태자연도 1등급지 등에 대한 규제완화 조치가 크게 작용했다고 신재생에너지센터 측은 밝혔다.

지난 2014년 말 환경부ㆍ산림청에서 생태자연도 1등급지 풍력허용, 풍력단지 진입로 20년간 사용 등 규제완화를 실시함에 따라 이듬해인 2015년 GS영양(59.4MW), 영광백수(40MW), 동복북촌(30MW), 제주김녕(30MW) 등 속속 설치가 이뤄졌다. 이 같은 국내 풍력발전 추세는 글로벌 리서치기관인 FTI 인텔리전스가 발표한 2014년 세계풍력시장 최신정보 보고서에서도 찾아볼 수 있다.

이 보고서에 따르면 2014년 이후 2018년까지 국내 풍력발전 시장은 연평균 24.6% 성장할 것으로 전망되고 있다. 육상 및 해상풍력발전 시장에서 각각 연평균 14.9% 및 43.1% 성장할 것으로 예측했다. 육상 풍력 발전시장의 경우 정부의 환경규제 완화정책으로 향후 성장세가 지속될 것으로 판단했다.

해상풍력 발전시장의 경우 육상풍력발전 대비 전력품질이 우수하며 부지확보 및 자연훼손, 소음 등에 있어 유리함에도 불구하고 기술적인 어려움으로 성장이 지연되고 있었으나 향후 급격히 성장할 것으로 보고 있었다.

정부 정책 역시 최근 발표를 통해 수익성이 떨어지는 대규모 해상풍력에 대한 신재생에너지 공급인증서(REC) 가중치를 상향 조정함으로써 신재생 사업의 수익성을 높여 나가겠다고 천명해 놓은 상태다.

앞서 인용한 풍력산업협회 집계의 총 83개소 551기 1031.42MW 가운데 해상풍력의 현실은 아직까지 3개소 12기 3만 5000kW인 실정이다.

상황은 이러하지만 풍력 보급이 2014년 이후 비약적 성장세로 들어섬에 따라 앞서 전망을 기술한 바와 같이 풍력발전 건설도 기대감을 갖게 하는 움직임을 나타내고 있다. 지난 2016년 9월 제주 탐라해상풍력발전이 본격적인 발전에 돌입해 국내 해상풍력발전시대가 시작됐다. 이는 바다에 건설한 국내 최초의 해상풍력발전단지인 동시에 국내 최대용량의 해상풍력이다.

기존 월정1ㆍ2 등 총 2대의 해상풍력이 2012년 준공했으나 각각 3000kW, 2000kW 용량으로 탐라해상풍력발전과는 비교가 되지 않는다. 탐라해상풍력발전은 제주시 한경면 두모리에서 금등리에 이르는 공유수면 위치에 3MW짜리 해상풍력발전기 10기를 설치해 30MW 전기를 생산하는 규모다.

올해 2017년에도 해상풍력 개발 프로젝트 계획은 이어진다. 지난 11일 산업통상자원부와 광주, 전북, 전남, 제주 등 4개 광역지자체의 ‘에너지신산업 활성화 공동협약식’ 발표에 따르면 서남해 해상풍력 등 약 4조원 규모의 대형 프로젝트가 추진된다.

하지만 풍력발전의 큰 규모 등 특징상 사업 준공까지는 지난한 여정을 거쳐야 한다. 국내 풍력보급이 신재생에너지 활성화 흐름에 편승해 확대 증가하는 추세인 것은 이미 살펴본 바와 같이 객관적 사실이지만 난제 역시 지속적으로 따라붙고 있는 형국이다.

업계에서는 풍력사업 한 번 하기 위해서는 인허가 받는 데 3년은 걸리는 것으로 감안한다. 풍력산업협회와 업계 등의 의견을 종합하면 규제 법규는 여전히 풍력사업을 추진하는 데 불리하게 작용한다.

최근 환경부가 소규모 개발사업의 쪼개기ㆍ난개발을 예방하고 환경영향평가 대상을 확대하는 환경영향평가법을 개정하고 하위법령 공포까지 한 상태로 풍력업계에서는 법령에 더욱 압박감을 체감하고 있다.

풍력업계는 진흥 정책이나 대안은 거의 부재한 채 규제만 늘어나고 있다고 불만을 토로한다. 2014년부터 풍력발전이 큰 폭으로 확대될 수 있었던 것은 이미 언급한 바 있는 규제 완화에 힘입은 바가 크다.

지난 2014년 10월 환경부는 육상풍력 보급과 환경보전의 조화를 도모하며 ‘육상풍력 개발사업 환경성평가 지침’을 시행한 바 있다. 지침 완화로 생태 1등급지역 내에서도 평가기관과의 협의를 거쳐 풍력사업이 가능토록 허용했다. 그렇지만 실제는 협의 기관인 KEI에서 대부분 제척되는 실정인 데다 2016년 9월에는 생태 1등급 지역이 대폭 확대 고시됐다.

주민 주주 참여,
장기저리 정책자금 우선 지원

또 지난해 5월 경제림에서도 풍력사업이 가능토록 산림청의 국유재산관리 규정이 개정됐다. 하지만 산림청이 풍력사업을 위한 경제림 허용의 세부 기준 공개를 꺼림에 따라 사전에 사업추진 여부를 결정하기가 어렵다는 문제제기도 나온다.

개발행위허가 시에 세부 시행법률 미비에 대해서도 업계는 문제를 제기한다. 2015년 2월에는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법이 개정돼 풍력계측기 설치 규정이 없어 사업 추진이 불가능하다는 것이다. 또 개발행위허가에서 토지소유자가 존재하지 않을 경우, 즉 사용수익권확보 불능 시에 풍력사업이 불가능하다는 지적이다.

이처럼 풍력산업 활성화를 위해 규제가 완화되면 또 다른 규제가 도입되는 흐름이 이어지고 있다. 지난해인 2016년 ‘일몰’ 대상이었던 풍력발전 가이드라인은 소음과 관련한 부분에 있어서는 한층 더 강화된 제한 규율이 도입될 움직임이 있었다. 해당 지역주민의 민원이 중요하게 작용한다는 것이다.

지자체들은 인허가 조건으로 민원해결을 요구하거나 민원 최소화를 위해 과도한 개발행위 허가 규제를 도입하고 있다. 민원으로 인한 사업지연 해소를 위해 정부는 신재생 사업 추진 시 지역주민들에 대한 비공식적이고 일회성 보상보다는 주주로 참여하는 것을 유도함으로써 신재생 사업 성공이 주민들에게도 이익이 되는 환경을 조성키로 방안을 세웠다.

지난해 11월 30일 신재생에너지 보급 활성화 방안 발표 당시 정부는 지역주민들이 주주로 참여하는 신재생 프로젝트에 신재생에너지 공급인증서(REC) 가중치를 최대 20%까지 상향 조정하는 안을 발표했다. 또 인센티브 제공을 내세우며 장기저리 정책자금을 우선 지원하는 방안도 내놨다. 당시 발표안은 5년 거치 10년분할상환, 시설자금한도 100억원, 이율 1.75%(변동금리)를 제시한 바 있다.

특히 지역농협 주도로 농민들이 조합을 구성해 신재생사업에 참여할 경우 사업계획 수립부터 전력판매에 이르기까지 전 과정을 지원함으로써 농가소득 증대와 신재생 보급 확대가 병행되도록 하겠다고 발표한 바 있다. 이와 함께 지자체의 개발행위 제한 지침 등 각종 불합리한 입지 규제를 관계부처·지자체 협의로 개선하겠다고 밝힌 바 있다.

국내 풍력산업의 문제는 이와 같이 지역주민 수용성이 저조한 문제뿐 아니라 업계 자체가 풀어야 사안들 역시 내재돼 있다.

풍력산업협회에 따르면 지난 2016년 한 해 동안 200.75MW의 신규 설치량 가운데 국산 제품이 148.85MW, 즉 74.15%를 차지하는 것으로 집계됐다. 나머지 25.85%가 외산 제품 51.9MW인 것으로 조사됐다.

이와 함께 누적 설치량 기준으로 살펴보면 국산 제품이 48.14%(496.40MW), 외산 제품은 51.86%(534.82MW)로 나타났다. 이 같은 조사치에 대해 국산과 외산의 격차가 점차 줄어들고 있는 것이라는 의견이 나오기도 하지만 현실적으로는 여전히 외산 대비 점유율은 열세인 실정이다.

또 국내의 누적 풍력발전기 설치 상위 10개 제조업체 가운데 6개가 국내 기업인 것으로 알려졌지만 조선·해운 업종 구조조정 상황과 같이 현실은 녹록지 않다. 국내 풍력터빈 제조회사는 조선ㆍ중공업 업체 중심 9개 업체가 이미 참여한 바 있으나 2016년 12월 기준 현재, 3~4개 업체만 사업 중인 것으로 파악됐다. 시스템 부문에서 조선대기업 3사는 사실상 풍력사업에서 철수했다.

에너지경제연구원 등 관련 기관과 업계 등에 따르면 기술 수준 역시 우리나라 풍력분야 기술 수준은 83.3%로 선진국(유럽 100%) 대비 1.6년 정도의 기술 격차로 뒤지는 것으로 진단된다. 결국 가격 경쟁력을 갖춘 중국에 비해 기술력 차이가 나지 않아 수출 산업화에 어려움이 따른다.

내수시장 연간 200~300MW
수준까지 끌어올려야

이와 같은 문제들 역시 주민수용성 문제 해결책처럼 정책적인 부분에서 풀어야 할 부분은 풀어야 한다는 제언이 나오고 있다.

미국과 유럽 풍력 선진국뿐 아니라 중국도 자국 제품은 정부 금융지원으로 해외 시장에 진출한다. 반면 우리 국내 기업은 해외시장 진출에 필요한 지원이 부족하다는 의견이다. 정책적으로 국산제품 보증 및 금융조달 지원이 필요하며, 또 정부(한전)ㆍ발전사ㆍ정책금융기관·전문기업 등의 패키지화 해외시장 진출도 요구를 받고 있다.

또 육상풍력 시장이 연간 100~200MW 수준인 내수시장 규모의 한계성 역시 정부와 관련기관의 적극적 시장환경 개선 노력으로 연간 200~300MW 수준까지 끌어올려 풀어야 한다는 재촉이 빗발친다. 뿐만 아니라 연간 100~200MW 수준의 국가 주도 해상풍력 마스터플랜과 지원제도 수립 역시 요구된다.

이렇듯 내수시장 기반을 탄탄히 다지고 정부 패키지 지원 해외시장 진출을 도모하면서 상업성과 수익성을 확보하는 체계가 만들어져야 한다는 의견이 제기되고 있다. 또 해외주력시장 진출은 국내 부품산업을 활성화시키고, 이는 시스템 경쟁력 제고로 이어지도록 하는 전반적 풍력발전 산업의 생태계를 확립해야 할 시점이라는 지적의 목소리가 고조되고 있다.